|
经改任重道远
经济体制改革也未完成。中国距离真正的现代市场经济还有很大距离，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，发挥市场在资源配置中的基础性作用，让政府成为提供公共产品的服务型政府
随着政治体制改革的呼声日益高涨，一些人士认为，经济体制改革的任务已基本完成，改革的主要着力点应在经济之外。
然而，《财经》记者接触到的各界人士多数认为，经济体制改革仍未完成。正如许多经济学家所呼吁的，中国距离真正的现代市场经济还有很大距离，经济体制改革任重道远。
因此，中共十八大报告提出“要全面深化经济体制改革”，而且明确指出，“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系”。这意味着，下一步中国经济体制改革的主要任务就是厘清好政府和市场的边界，把直接控制经济的全能型政府改造为提供公共产品的服务型政府，建立真正的现代市场经济。
政府退，市场兴
其实，过去30多年来，政府和市场的关系演变一直是中国经济体制改革的核心内容。
中华人民共和国成立后，建立了高度集权的计划经济，市场几乎被彻底消灭。在没有活力、缺乏弹性的计划经济体制下，经济发展缓慢，民生凋敝。上世纪70年代末中国改革起航，最早的改革办法就是“放权让利”，即放松政府的管控，给企业一定的自主权。这种改革取得了一定的成效，但是最大的改革成果体现在农村。
在一定意义上，家庭联产承包责任制就是将原来控制在政府手中的种地自由还给农民，让农民重新获得有限度的生产自主权，结果粮食产量迅猛提高，数年间就解决了多年一直困扰中国的吃饭问题。农村改革还有一个完全没有预料到的最大收获，就是邓小平称为“异军突起”的乡镇企业。在上世纪80年代，与国有企业改革艰难曲折形成鲜明对比的，就是乡镇企业焕发出的勃勃生机。乡镇企业和个体经济、外资企业一起，不仅丰富了市场供应，而且像鲶鱼一样搅动了中国经济，僵硬的计划经济体制开始松动。
计划与市场的争论伴随改革而起。计划是由政府制定的，因此计划与市场之争的实质就是政府与市场的关系。
上世纪80年代中期，中国放弃了最初的“计划经济为主、市场调节为辅”的口号，将“社会主义商品经济”确立为经济改革的新目标。商品经济就是市场经济。然而，对于建立什么样的市场经济，当时有激烈争论。党政干部青睐日本、新加坡等东亚国家实行的“政府主导的市场经济”，而拥有现代经济理念的学者则倾向于欧美实行的“自由市场经济”。
二者最大的区别在于政府在市场经济中的角色，前者强调政府的主导，而后者强调市场自身的作用。
上世纪80年代末、90年代初的苏联东欧剧变，彻底宣告计划经济没有出路。1990年－1991年中国经济非常低迷，西方也制裁中国，改革又有回潮之势，又回到了“以计划经济为主、市场调节为辅”的老调子。那时候国内政治气氛比较紧张，“市场取向改革”的提法也遭到质疑和批评。
据知情人士回忆，1991年，时任中共总书记江泽民找了一批主张改革的人，开了十个半天的座谈会，研究三个问题：第一，苏联东欧为什么剧变？第二，为什么资本主义腐而不朽？第三，中国改革到底怎么搞？改革派仍然坚持“市场取向改革”。座谈会以后，实际上就形成了“社会主义市场经济”的提法。在改革回潮的情况下，上海署名“皇甫平”的几篇文章呼吁改革，邓小平也出来发表南方讲话。
1992年秋天，中共十四大宣布中国经济体制改革的目标是“建立社会主义市场经济体制”。这意味着中国终于明确了市场化改革的大目标。十四大报告对这一体制作了明确界定：“市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。”随后，建设社会主义市场经济总体规划和重点改革的方案也逐步明确。
与上世纪80年代的增量改革战略不同，90年代中国开始实施新的改革战略，从整体上推进市场经济制度的建设。一方面在财税体制、金融体制、外汇管理体制等重点方面进行了一系列突破性改革，建立了新的宏观调控的制度基础；另一方面在国有部门展开攻坚战，尤其是90年代后期的“抓大放小”，国有资本从竞争性领域退出，构筑了市场经济的微观基础。逐渐形成的多种所有制经济共同发展的格局，成为中国经济增长的最重要的推动力量。
到20世纪末，中国初步建立起市场经济体制的基本框架。市场制度的建立为平民创业开拓了空间，促进了中国经济的强劲发展。但是，这是一个很不完善的经济体制，政府的作用过强，市场还难于充分发挥在资源配置中的基础性作用。因此，2003年中共十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济若干问题的决定》，提出要环绕着基本经济制度、建设现代市场体系、完善宏观调控行政管理和法律制度等方面进一步改革。
可是，2004年爆发“改革大争论”，反对者将经济社会中存在的诸多问题，从腐败横行、分配不公到上学难、看病贵，甚至国有资产流失、矿难频发等都归咎于市场化改革，从而掀起了质疑、反对市场化改革的思潮。这股思潮影响了改革进程。尤其是，当国有经济改革挺进到能源、电信、石油、金融等重要行业的国有垄断企业门前时，改革步伐就明显慢了下来。围绕重要行业中国有企业究竟应当“进”，还是应当“退”的争论又起。有些论者提出，在这些行业中，国有经济的比重不但不应当降低，还应当提高。2004年以后，社会上开始出现被媒体称为“再国有化”或“新国有化”的开倒车现象。
另一方面，面对当时出现的经济过热，也没有通过市场化的方式进行调节，而是由主管部委联合发文，采用审批等行政手段对钢铁、电解铝、水泥等“过热行业”的投资、生产活动进行控制。从那时起，各级政府部门纷纷以“宏观调控”的名义加强了对企业微观活动的干预和控制。行政力量配置资源的能力和手段大为强化，而市场配置资源的基础性作用则遭到削弱。
得益于20世纪90年代的改革和21世纪初的“入世”，新世纪(9.70,-0.02,-0.21%)以来中国经济仍然保持了高速增长。但是，由于政府介入微观经济活动，行政权力利用干预市场活动的机会进行“寻租”活动的基础扩大，腐败活动日益猖獗。
据经济学家王小鲁研究，2005年中国的灰色收入规模达到4.8万亿元，2008年则达到5.4万亿元。中国由“寻租”所产生的“租金”总额占GDP的比率高达20%－30%。巨额的“租金”总量背后，是贫富分化加剧和基尼系数居高不下。
“中国模式”不可持续
2008年爆发世界金融危机以后，中国政府为了“扩内需、保增长”，实施4万亿经济刺激计划，启动十大产业振兴规划。数以万亿元的财政资金和银行贷款注入了国有企业，铁路、公路、机场等大量工程项目以及重大产业项目也被分配给国有企业。众多国有企业、尤其是央企以雄厚的财力为后盾，大举向各个领域扩张，几乎遍及国民经济的所有部门。于是在一些地方和某些行业出现了“国进民退”现象。
这种“国进民退”带有很强的“逆市场化”取向，无论是从改革的进程来看还是对经济的影响来看，都带有极大的消极影响。它使国有企业的垄断地位进一步强化。而在国有企业扩张的背后，是各级政府支配资源的权力大大增强。
2009年中国通过海量投资和贷款，把GDP的增长速度拉高到9.1%。中国政府救市的能力和效率、中国经济的率先复苏得到了好评，“中国奇迹”成为某些人士热衷的话题。在他们看来，中国靠的就是“强势国家”的行政手段。进而有些人把“中国奇迹”提高到“中国模式”的高度，鼓吹中国经济中政府行政权力过度干预的缺点不仅不需要改正，反而创造了“超高速领跑”等种种“奇迹”，应当成为发达市场国家学习、效仿的楷模。一些人甚至认为，世界要靠政府强力控制经济乃至整个社会的“中国模式”拯救。
主张市场化改革的经济学家质疑“中国模式”，认为中国目前的经济体制是一种“半统制、半市场”的经济格局，政府和国有部门对于经济的控制和干预较之东亚国家和地区就更为直接有力，在资源配置中仍然起着主导作用，绝非完善的市场经济。
诚如经济学家吴敬琏所指出的，“中国现行的经济体制实际上是一种既包括新的市场经济因素，又包括旧的命令经济或称统制经济；既可以前进到较为完善的市场经济，也可以退回到统制经济的过渡性体制。”
更大的危险在于，由于体制的演进会有路径依赖，一旦进入政府主导的路径，从寻租活动中得利的特殊既得利益者，必然会力求推动“半统制、半市场”的经济体制向权贵资本主义蜕变。如果进一步强化国家对经济和社会的管控，放任行政权力干预市场，并且通过理论包装使其得到某种正当性，中国必将在错误的道路上越走越远。而一旦路径被锁定，就会像诺斯(Douglas North)所说，除非经过大的社会震荡，否则就很难退出了。
事实上，政府管制和主导经济的发展模式已导致诸多社会经济矛盾。虽然经济增长速度很高，但质量很低，经济规模很大但结构失衡，生态环境破坏、资源浪费，城乡、地区、贫富之间收入差距拉大。社会公平、公正缺失，公共产品供给短缺。垄断、价格管制、国企与民企的不同待遇扭曲了市场的价格体系、导致资源错配、造成不公平竞争。
一些从行政垄断和权力寻租得益的部门和个人，为了维护其既得利益，蓄意阻挠改革进程，也有意误导公众，延缓市场化改革的进程，甚至阉割“改革”的市场化核心内容，把所谓“改革”变成了设租、造租的代名词；或者假借“宏观调控”的名义，扩大自己的权力和腐败寻租的空间。
由于改革迟滞，造成“权力搅买卖”的寻租基础的扩大，腐败蔓延和贫富分化过大，引起大众的强烈不满。
有识之士普遍认为，中国经济社会矛盾几乎到了临界点。如果不能建立现代国家和市场经济条件下的政府，不但经济不可能平稳发展，难以真正走出危机，而且难以摆脱公权不彰、规则扭曲、秩序紊乱、官民关系紧张的状态。再加上国际形势的变化，使得某些激进主张开始萌动，如果不尽快重启改革议程，纾缓社会矛盾，就可能发生“进化受到壅塞时的溃决”(顾准语)，危及甚至中断中国的现代化进程。
政府的归政府，市场的归市场
历史告诉人们，改革不进则退。
中国经济30多年高速增长的根本原因是，引入市场经济制度，放松政府对经济的管制和干预，从而解放了长期为旧体制所压抑禁锢的民间创造力。事实上，当市场化改革前进之时，民众普遍受益，社会满意。当改革停顿下来，就会出现“开倒车”的现象，政府的管控和国有经济的“控制力”就不断加强，社会矛盾趋于激化。
因此，中国须进一步推进市场化改革，完善市场经济体制。未来的经济体制改革，必须划清楚政府和市场的边界，市场的归市场，政府的归政府。一方面，要建立和健全竞争性的市场体系，使市场能够在资源配置中充分发挥基础性的作用；另一方面要实现政府的职能转型，从全能型政府转向公共服务型政府。
对平等竞争市场的威胁，首先来自国有经济对一些重要产业的垄断。目前，各级政府和国有企业控制着过多的经济资源，特别是土地和资本资源，并且把其中大部分投入到营利性的企业中去，与民争利。2006年以后，除个别地方如上海市还在进行国有资本退出部分行业的布局调整外，大部分部门和地区都把“提高国有经济控制力”作为主要目标。这种情况是不正常的。
为此，要重新启动国有经济有进有退的布局调整，国有资本必须从非关国民经济命脉的一般竞争性行业退出。政府的基本职责是提供公共品。目前许多公共品供给出现了严重的短缺。例如，可以实行国有资产的资本化，并将现在滞留于一般产业的国有资本的30%、或50%划转到社会保障和其他公益性基金，使国有资产回归到全民所有、全民分享的本性。
由于国有经济原有规模十分庞大，那些国有资本没有退出，或者暂时无法退出的企业，除极少数属于特殊行业的企业可以作为特别法人由国家垄断经营外，绝大多数企业都应当尽可能实现股权多元化，并且在这个基础上建立有效的公司治理。它们作为企业，仍应努力做强做大，但它们应当与其他经济成分平等竞争，而不应享有任何特殊权力和得到政府的任何政策优惠。
而对于执政党来说，多种所有制经济的共同发展才是共产党执政的可靠基础，不要按照所有制的性质把企业分成三六九等，而要对它们一视同仁。就像十八大报告所说：“保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。”
对平等竞争市场的威胁，还来自市场中的行政性垄断。和自然形成的市场经济不同，中国现行体制是从计划经济演变而来，至今仍然保留着“国家辛迪加”的许多遗物。一些国有企业和个别受到政府特殊照顾的非国有企业拥有政府给予的垄断权力，排除和限制竞争，严重损害了市场秩序。这就需要完善《反垄断法》，修订行政法，授予法院监督政府行为，纠正不当行政作为的权力。
更重要的是转换政府职能，将直接控制经济的全能型政府改造为提供公共服务型政府。提供良好的制度环境，提供基本的公共服务，这是政府应尽的职责。政府一定要尊重市场，不应当与民争利，更不得违法设立行政许可和各种变相的行政许可，损害公正竞争。
转变政府职能突破口
转变政府职能知易行难，过去十年里转变政府职能遭遇了极大的阻力。现在需要知难而进，特别是要排除特殊利益集团的阻挠，转变政府职能，从主导经济转向社会提供公共产品；从微观层面的干预，转向宏观层面的调控；从对市场的替代转变为对市场的补充和纠正，从而建立一个有限的、有效的、有制度制衡和社会监督的现代政府。
改革的突破口是财政、税收、价格配套改革。因为财政、税收、价格是政府管理的主要公共资源，也是政府应对经济周波、调整经济结构的主要政策工具。政府对这些公共资源的配置、政策工具的选择是市场体制和非市场体制区分的标志。上世纪80年代和90年代，财政、税收、价格都有过重大的改革，但是并没有完成，要素价格体系市场化、财政透明、财政约束还没有做到，税收体制的问题也很多，现在还要继续改革。
在财政政策上，要调整中央与地方两级财政的收入和支出责任的税种和分配比例；加大公共产品支出在财政支出中的构成；鼓励具备资格的地方政府进入债券市场，同时规范地方财政的费用收入和基金性收入；重新界定国企的功能，建立国家资产负债表，等等。在税收改革上，应该推进服务业从营业税向增值税的转变；推出房产税、社保税、碳排放税等；进一步降低企业和个人税费负担，将宏观税负降至接近中上收入国家平均水平；对需要扶持和鼓励的产业实施结构性减税。
在要素价格方面，应该逐步解除政府对汇率、利率及能源价格的管制，提高矿产资源税的税率，放开土地(工业用地)和劳动力价格，使之达到市场的均衡价格。
财、税、价的配套改革对转变政府职能具有直接的、重要的作用，并为深层次的全面改革提供基础和“杠杆”。目前，税、价的改革在认识上比较一致，阻力较小，在技术准备上比较成熟。而且改革的成本可以承受，风险也在可控范围。博源基金会理事长秦晓认为，一旦在财税价方面进行改革，就会有一系列的反应，起到改革杠杆的作用，带动深层次改革。改革释放的制度活力可以将中国经济的发展导入健康的、可持续的轨道上。
从东亚各国的实践看，政府主导的“东亚模式”既创造了经济奇迹，也暴露了内生的问题，所以1998年爆发亚洲金融危机后，东亚国家先后实现了转型。与“东亚模式”比起来，中国业已形成的“半统制、半市场”的经济体制中政府主导的分量更重，现在问题凸显矛盾激化，既有发展模式难以持续，亟须加快改革，完善市场经济制度，建立现代市场体制。
未来中国经济体制改革的核心任务，就是厘清好政府和市场的边界，发挥市场在资源配置中的基础性作用，让政府成为提供公共产品的服务型政府。
改革成败，在此一举。（财经） |
