今年1月27日,国家能源委员会宣告成立。此时,国家能源局成立运行已近2年。早在2005年,国务院就曾成立过高层议事协调机构国家能源领导小组。国家能源委的成立还是吸引了众多业界的目光,不仅因为其组成的规格之高,而且也是因为中国的能源问题已经成为国民经济持续健康发展的主要问题之一。
与此同时,国家能源局副局长吴吟在今年年初的一个论坛上透露,新制定的《能源法》已经上报国务院,并列入有关立法计划。同时,作为《能源法》子法的《煤炭法》修订工作将开展,并将陆续开展《电力法》、《石油天然气法》的制定工作。
在今年“十二五”能源规划出台之际,《能源法》的出台进展,一直是人们关注的一个焦点问题。《能源法》对国家的能源战略有哪些重要意义,在企业界又将产生怎样的深远影响？《第一财经日报》邀请了包括《能源法》起草专家组成员在内的业内权威人士,就此话题进行深入讨论。他们是:中国法学会能源法研究会会长、《能源法》起草专家组副组长叶荣泗,国家发改委能源研究所副所长、《能源法》起草专家组成员李俊峰,国家电网能源研究院副院长、博士生导师胡兆光,原中国石化(600028,股吧)协会产业发展部行业研究处处长、石化专家柴沁虎,中国能源网首席信息官韩晓平和南非金山大学研究员刘歆颖。
“十二五”能源规划也在起草之中,《能源法》和能源规划之间将如何协作,《能源法》在什么时候出比较合适？
叶荣泗:整个能源法律制度的体系要健全的话,有可能是五年,也有可能是十年,还需要做很多工作,只有在不断的巩固和完善的过程中,制度体系才有可能完善,这跟中国的能源发展也有一定的关系。而且国家在制定能源规划的时候,也会考虑到起草中的《能源法》,两者之间会有一个衔接的过程。
胡兆光:《能源法》的出台可能和机构有关系,原来的各项职能分属在国家发改委等各个部门,以前只有一个国务院能源办,后来成立能源局,最近又成立了国家能源委。但国家能源委也只是个协调机构,真正的办事机构仍然在能源局。如果升格成为国家能源部,《能源法》的出台阻力可能会小一点。
李俊峰:“十二五”能源规划应该是由国家发改委和国家能源局来制定、推出;而从媒体报道上得知《能源法》草案现已进入了国务院法制办,此后还要经过人大的“三读”(列入常务委员会会议议程的法律案,一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决),时间可能还要漫长一些。
柴沁虎:在《能源法》和能源规划之间,我以为必须规划先行,战略先行。目前,这方面最大的挑战在于,中国是一个经济结构快速变动的发展中国家,能源结构也一定会随着经济结构变动而改变,比如目前柴油比较紧缺,但随着私家轿车的快速发展,可能2030年前我们会看到柴油过剩的现象。另一个挑战在于,大量的能源方面的基础数据并不完备。不少决策往往用国外的研究成果作为中国的决策依据,前几年的燃料乙醇产业就是一个例子。
从根本上看,必须建立起一套信得过的基于中国国情的数据,必须有系统的方法论,用发展变化的眼光看待中国的能源战略问题。
韩晓平:本来应该是《能源法》先出台,以它作为依据,下一步做节能减排和“十二五”能源规划的目标。因为《能源法》是一个基本法、基础法,有了这一法律的支撑,(规划)会更加完善和完美。
尽管我们希望尽快出台《能源法》,现在看不是很容易。原因在于,一些大型央企是副部级单位,而《能源法》制定的过程中,还可能要听取各企业、各部门的领导意见。当然,往往一些公司参与了立法和制度设计,对其他企业并不公平。所以《能源法》的进程可能会比较慢一些。而“十二五”能源规划和《能源法》估计将会是一种双轨制的运作模式,也就是说可能会同时推。
刘歆颖:应该是《能源法》出台之后再进行规划。特别是《能源法》提到的专项规划,涉及到了一些垄断行业,而按照目前公开的《能源法》(征求意见稿),有可能向私人和外资开放一部分原来国家严格控制的领域。
从这个角度看,新的规划更需要《能源法》作为依托。至少新的规划制定时,应该参考《能源法》的基本原则。不过对于可能有争议的地方,还是在立法通过以后再进行规划好一些。
《能源法》对于《煤炭法》、《电力法》和《石油天然气法》等子法的影响。
叶荣泗:这个肯定会有一个衔接的过程,之前都已经有了《煤炭法》等子法,而《能源法》是一个首次制定的法律,是个综合性的问题。而且,在制定“十二五”能源规划的时候,也考虑到了《能源法》的问题。
韩晓平:《能源法》相当于《民法通则》,是上位法;而《电力法》、《石油天然气法》等为下位法,它们应依据上位法的立法原则来制定和修改。虽然已经有一些子法被推出了,但一旦《能源法》出台,所有子法应根据《能源法》修改和完善,因为《能源法》会从一个更加高的层次上做国家能源的规划。
《能源法》对当前的能源战略及行业发展会有哪些影响？
韩晓平:《能源法》之所以很重要,是因为中国的能源问题非常严峻。2020年,我们要比2005年降低45%的二氧化碳排放量,中国十年后的GDP可能会达到73万亿到74万亿,中国那时可能会产生120亿吨的二氧化碳,而美欧和日本一共加起来的二氧化碳排放量为80亿吨,能源环境将会是一盘很难下的棋。
如何解决这些问题呢？首先是一次能源结构要调整,从原来的以煤为主,转为增加天然气的使用量;第二是要调动更多人,来参与节能减排、能源供应;第三则是充分发挥清洁能源的作用,从原先的大型可再生能源向分布式、楼宇节能的方向行走。而这些都面临着一系列的重大改革,可能不仅是中国能源行业,对中国经济体制也是一个创新,过程是很长,但必须要走。所以,《能源法》也是为我国调整能源结构奠定基础和确定方向的重要法律。
刘歆颖:《能源法》确定的是原则。在能源战略方面,这个原则与目前的政府思路是一致的。中国从来不缺乏能源战略,缺乏的是经得住考验的能源战略。如果《能源法》或者实施细则在如何确保战略的科学依据方面有进步,会更好一些。
能源安全法和能源储备法是否也应该成为《能源法》的组成部分？能源企业有哪些战略计划？
胡兆光:对于能源安全和能源储备国家当然有所考虑,包括国家电网的一些对外合作也体现了这个方向。国家能源局也正在讨论关于能源安全和能源储备的问题,只不过可能一些政策还未公布。中国的石油对外依存度比较高,以前也曾讨论过从单一的进口石油到多元化的进口各种能源资源,这里面还要包括进口电力。目前包括俄罗斯、中亚五国、蒙古等国家都是能源富裕区域。
韩晓平:能源安全和储备问题,在已有的《能源法》意见稿中充分考虑到了。但能源储备可能在储备时间、储备量、储备产品(如煤炭的储备)上需要更加细化。比如去年有一段时间很缺电,与储备煤炭不足有关系。这些可能需要通过法律来固定。
刘歆颖:中国的这个《能源法》是一个很基础的法律,在这里规定基本原则,然后再由其他子法作专门规定,这个框架是必要的,所以应该涵盖能源安全和储备的基本原则。
《能源法》草案形成于两年前,对于两年后的能源体制、税费和价格改革等方面的问题,《能源法》是否能适应？
韩晓平:我认为目前为止我们的价格改革还是存在不少问题的,但现在的价格改革,不一定能代表未来价格形成的真正体制。价格是市场决定,不是政府决定。如今交易主体过于单一,那么政府一定要参与、一定要监管。否则没有政府的话,市场内不能有一个平稳的价格。只要《能源法》能将市场化这一前提以及能源体制改革的方向确定、固定好,价格等问题都好解决。
刘歆颖:从最近两年的实施情况看,国内的能源定价有逐渐透明的趋势,逐渐符合市场变化的趋势,虽然步伐缓慢。这方面与《能源法》草案的相关规定还是符合的。(第一财经日报) |
