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21世纪经济报道报道 狂热追求GDP增长的地方政府，可能将被套上真正的“紧箍咒”。据悉，国家能源局将从今年开始在全国全面开展合理控制能源消费总量的工作。
国家能源局前不久召集了12个省的发改委相关负责人开座谈会，专题研究控制能源消费总量的目标分解问题，并初步提出了总量控制的方法、目标和三个备选方案。
据悉，国家能源局已经起草了一个控制能源消费总量的实施方案，并上报给国务院。“目前方案还没获得通过。”一位接近国家能源局的人士对记者表示，“但不少地方已经开始就这事和国家能源局进行密切沟通。”
和节能指标相比，能源消费总量控制指标对地方政府而言可能更具“杀伤力”。
“以往，在单纯考核能耗强度的情况下，地方政府可以通过做大GDP来进行稀释。”厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强分析说，“现在在节能指标的基础上，再要求地方政府控制能源消费总量，实际上是直接控制地方的GDP增长速度。”
他预计，在能源消费总量控制的分解问题上，地方与中央的博弈过程，将比节能指标更为激烈。“即便确定了一个公平合理的能源消费总量控制目标，地方政府采取什么措施去保证这个目标实现，也是一个很大的难题。”一位地方官员表示疑虑。
能源局初定：41亿吨标煤
据本报了解，国家能源局已经确定了“十二五”能源消费总量控制的初步方案，控制对象主要是化石能源尤其是煤炭，并初步提出了“核定基数、分解增量”的分解方法，和直接控制能源消费总量、控制化石能源消费总量和约束化石能源消费比重等三种备选方案。
能源消费总量控制主要锁定煤炭，是因为煤炭占我国一次能源消费的比重高达70%以上，只有控制煤炭的总量才能完成我在国际上承诺的2020年的碳强度下降40-45%的目标。
至于具体的总量控制指标，国家能源局规划司规划处处长何永健曾在今年4月的一个场合透露，在已完成的“十二五”能源规划初稿里，一次能源消费总量将控制在41亿吨标煤。
何永健表示， 41亿吨标煤的消费总量目标是以2015年单位GDP能耗较2010年下降16%，对应的年均GDP增长8.5%为基础数字提出的。但从目前情况看，要完成这一控制目标难度很大，最终的消费总量目标数字有可能提至42亿吨标煤。
此前，官方公布的2010年全国能源消费总量为32.5亿吨标煤，和2015年41亿吨的控制目标值相比，未来5年只有8.5-9.5亿吨左右的增长空间。如果均摊到全国31个省市区头上，每个省市区允许的最高增长量不足3200万吨标煤。
目前各省已经预估了2010年的能源消费总量，也即未来能源消费总量控制的基数。“实际的能源消费数字要等6月底的统计公报出来之后，才能确定。”一位地方发改委官员向本报表示。
这位官员还透露，能源消费总量控制的分解方法将借鉴“十二五”节能指标分解的新思路，允许各地根据经济发展水平和发展阶段的差异，在控制能源消费增量上承担共同但有区别的责任。和节能指标的分解一样，国家将全国31个省市分为5类，对每一类省市分别设定一个未来能源消费允许增长的空间。
根据记者掌握的《“十二五”节能目标分解方案》(征求意见稿)，全国被分为五类地区： 第一类地区包括天津、上海、江苏、浙江和广东；第二类地区包括北京、河北、辽宁和山东；第三类地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、福建、江西、河南、湖北、湖南、重庆、四川和陕西；第四类地区包括内蒙古、广西、贵州、云南、甘肃和宁夏；第五类地区包括海南、西藏、青海和新疆。
“至于每一类地区的能源消费允许增长多少，国家能源局还没有对地方公布。”前述接近国家能源局人士透露。
地方上报：50亿吨标煤
能源消费总量目标的设定和分解，旨在吸取“十一五”规划的教训。
实际上，中国提出能源消费总量控制目标并非第一次。在2007年4月10日发布的《能源发展“十一五”规划》中，国家首次提出能源消费总量控制的目标，到2010年，一次能源消费总量控制目标为27亿吨标准煤左右，年均增长4%。
但这一总量控制的目标并没有分解到地方，由于GDP 增速过快，实际年均增速11.2%，远超预期的7.5% ，所以到2010年全国能源消费总量达到了32.5亿吨标煤，超出控制目标5.5亿吨标煤。
“这是一个惨败的教训。”林伯强认为，“要保证”十二五“能源消费总量控制的目标的实现，必须动真格。”
前述接近国家能源局的人士对本报记者分析，“为了避免重蹈”十一五“能源发展的覆辙，必须将能源消费总量控制的目标从上到下进行分解，确定每个省允许的最大能源消费量，这样才能对地方政府形成硬约束，使能源消费总量控制从概念变成现实。”
在林伯强看来，能源消费总量控制对地方政府的影响，会是持久而长远的，“不仅会影响到GDP增长速度、能源结构和能源价格，还会影响到其产业结构和产业的布局”，因此围绕能源消费总量控制的分解，必定引发地方政府与中央政府之间的反复博弈。
前述接近国家能源局人士透露，国家能源局在3月份已要求各地在预估的2010年能源消费量的基础上，向国家提交了其未来的能源增长规划量。
据记者了解，多数省份确定的增长规划量都很大。如西部能源大省陕西，2010年的一次能源消费总量近1亿吨标煤，而其“十二五”能源规划的能源消费总量将实现翻番，即达到2亿吨标煤；又如东部经济大省江苏， 2010年的一次能源消费总量2.58亿吨左右，其初定的2015年一次能源消费总量控制目标为3.41亿吨标煤。
一位参加过不久前国家能源局座谈会的地方官员介绍，各地规划的“十二五”能源增长量，汇总在一起，已经超过了50亿吨标煤，“大大突破了41亿吨的初定目标”。
痛苦的“紧箍咒”
“我们规划的未来五年的能源消费增量是1亿多吨，但国家能源局却希望我们控制在5000多万吨，这让我们难以接受。”一位地方发改委的能源负责人对本报记者坦承。
该负责人认为，中西部地区还处于工业化的前期或中期，发展是第一要务，能源消费是刚性需求，在现阶段控制其增长并不合理，“要控制也应该先控制东部地区的省市。”
而在东部地区，能源消费总量控制也并不容易，省政府与下辖县市政府的冲突也将在所难免。
记者从广东省经信委了解到， 按照广东未来5年GDP年均增长8%、国家初定广东的“十二五”节能指标为18%测算，到2015年广东省能源消费总量不超过32245万吨标准煤。
这一目标将比2010年能源消费总量增加5482万吨标煤，但广东下辖各市提出的“十二五”新增能源消费量却达到2.1亿吨标准煤，远远超出允许增加量。
因此对大多数省市而言，能源消费总量控制将是一个痛苦的“紧箍咒”。 或许只有上海是个例外。
据了解，上海已确立了节能与能源消费总量控制的双重目标，即到2015年能源消费总量控制目标为1.4亿吨标煤以内，能耗强度控制目标比2010年下降18%，而且已将这两个目标细化到各个县市，并将之作为考核指标下放到各个县市，并计划对超量行为采取行政处罚、限批、能源加价等多种措施。
但在能源专家杨富强看来，上海的例子并不具有典型性，因为上海已经到了工业化的后期，其经济主要靠服务业驱动，“对全国大多数省市而言，其能源消费还是刚性需求，这种刚性需求还将持续一段时间”。
“面对地方很强的GDP发展冲动，能否将未来5年的能源消费增量控制在8.5亿-9.5亿吨，对中央和地方都是一个很大的挑战。”林伯强分析。
杨富强认为，能源消费总量控制，不能仅仅控制能源尤其是煤炭的消费总量，更要控制煤炭的生产总量，只有从供应端进行控制，才能真正控制能源的过高消费。 |
