作为住房保障体系中的重要组成部分，公共租赁住房(简称为“公租房”)的推进引起了社会各界的广泛关注。
9月19日召开的国务院常务会议再次对公租房的建设提出了明确、具体的要求。从房地产市场调控的角度看，发展公租房可以增加有效供给，优化住房结构，引导居民合理住房消费；从经济社会发展的角度看，发展公租房有利于调节收入分配、促进人才和劳动力有序流动、推进新型城镇化进程，体现了转变发展方式、调整经济结构的要求。基于这些认识，上海在建立健全住房保障体系的进程中，推进公租房的建设，取得了初步进展。
现状
“许多做法国内首创”
公租房的规划数据有可能出现一些调整。但从现有的政策趋势看，即便调整，也只会上调，下调的可能性不大。
经过一年多的探索，立足于自身实际，上海初步建立起了与公租房相关的政策体系，开展了规划编制工作，并启动了公租房的建设运营。
1.政策体系
围绕公租房的推进，上海先后制定、出台了一系列的政策文件，比如《本市发展公共租赁住房的实施意见》、《贯彻<本市发展公共租赁住房的实施意见>的若干规定》、《本市公共租赁住房项目认定的若干规定》、《上海市公共租赁住房房地产登记技术规定(试行)》。
根据上述政策文件，上海的公租房与廉租住房、经济适用住房和动迁安置住房组成了一个分层次、多渠道、成系统的住房保障体系。与其他保障性住房品种相比，上海的公租房至少具有四个特点：供应对象不限本市户籍；准入标准不设收入线；采取“政府支持、机构运作”的管理模式；只租不售，并且实行有限期租赁。
2.规划计划
根据《上海市国民经济和社会发展第十二个五年计划纲要(2011-2015年)》，上海在“十二五”期间预计新增供应公租房18万套(间)，主要针对部分青年职工、引进人才和来沪务工人员等群体的阶段性居住困难。其中，2011年要新增供应公租房200万平方米。当然，作为预期性的指标，根据实际情况的变化和发展，这些规划数据也有可能出现一些调整。但从现有的政策趋势看，即便调整，也只会上调，而下调的可能性不大。
3.建设运营
基于政策体系和规划计划，上海的公租房建设有序推进，不仅许多做法是国内首创，而且对其他一些省市也产生了一定的示范效应。
比如，上海市公积金管理中心以增值收益中的14.98亿元，收购由上海城投置地有限公司承建的新江湾尚景园，将之作为公租房，这是一种以产权收购的方式提高公积金增值收益使用效率的大胆探索，更是一种多渠道筹措公租房房源的有益尝试。
再比如，中国太平洋保险集团下属的太平洋资产管理公司发起设立了“太平洋-上海公共租赁房项目债权投资计划”，成为国内保险机构第一个用于公租房债权投资的计划，对破解公租房的投融资难题提供了重要参考。
另外，上海还探索性地允许农村集体经济组织在集体建设用地上新建公租房，比如闵行区的联明雅苑。
挑战
最大难点在于退出管理
在上海等特大型城市，中心城区的开发强度已经很大，较难找到可供利用的存量土地新建公租房。即便找到，动迁等前期成本也很高。
公租房建设之所以会引起高度关注，除了其具有重要意义外，还在于面临一系列亟待应对的挑战。在此虽以上海为例，但这些挑战绝非只有上海才面临。
1.投融资机制不健全
尽管包括政府财政、公积金、金融机构、社会资本等在内的各种力量都通过各种方式参与公租房的建设，但目前尚未形成相对健全的机制。公租房的投资不仅面临回报周期长的问题，而且在住房租售比严重失衡的市场背景下，理性的经济主体缺乏投资公租房的动力。出于风险管控的考虑，金融机构也对公租房项目的融资异常谨慎。央行和中国银监会新近发布的一份通知，要求公租房项目的“贷款期限原则上不超过15年，具体由借贷双方协商确定。项目建成后，一年两次还本，利随本清”。但15年内即能还本付息的项目，可称得上回报率较可观的纯商业项目。
由此可见，现有的投融资机制还不能适应全面推进公租房的形势。
2.运营机制不完善
对租赁型的保障性住房而言，运营管理在一定意义上比投资和建设更为重要，也远为复杂。如果说土地供给和建设规模都能通过行政指令而得以达成，那么公租房的运营管理将会使习惯了行政指令方式的政府机构面临诸多挑战。
一方面，公租房的期间管理需要相关部门与保障对象、参与企业以及其他主体通过持续的互动来解决大部分问题，这绝非惯用的红头文件所能奏效；另一方面，公租房运营管理的有效性，将会直接影响到政府的公信力。从国际经验看，公租房的运营管理最大的难点在于退出管理。除非对现有的运营管理模式展开大胆创新，否则很难胜任。
3.资源整合难度大
在上海等特大型城市，中心城区的开发强度已经很大，较难找到可供利用的存量土地新建公租房。即便找到，动迁等前期成本也很高。为此，要么到郊区去新建，要么在中心城区收储。但前者会面临因居住与工作所在地相距较远、出行成本高、配套不完善等因素而使有效的租赁需求锐减的问题，而后者又需要改善运营管理模式才能应对零散收储所带来的问题。上海目前根据公租房的保证定位，主要布局于中环线附件。但即便这些区域，可供利用的资源也少之有少了。
建议
“应鼓励先租后售”
在出售环节上，要考虑不同类型的公租房在土地获得方式、税费优惠幅度、投资主体等方面都有所差异，因而应分别设计相应的出售政策。
尽管面临这些挑战，但着眼于上海的长远发展，必须大力推进公租房建设，帮助城市中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工、引进人才和在上海稳定就业的外来务工人员解决过渡性的居住困难问题。
1.分类供应
根据产业布局和就业人群的分布特征，分类供应公租房。对于在中心城区工作的青年无房职工，主要供以零散收储的公租房房源；对于在大型工业园区工作的青年无房职工、引进人才和外来务工人员，主要供应单位租赁房，政府要给予相应的政策优惠；对于在郊区从业的外来务工人员，则主要供应集体宿舍，政府要加强管理；对于有租赁需求的城市中等偏下收入住房困难家庭，则主要供应中环线附件的新建公租房。
2.先租后售
应该允许并鼓励公租房的先租后售，这样既有利于缓解公租房的投融资难题，也能降低公租房运营管理的成本，还能帮助人们获得相对稳定的居住场所。在出售环节上，要考虑不同类型的公租房在土地获得方式、税费优惠幅度、投资主体等方面都有所差异，因而应分别设计相应的出售政策。但总的原则应该有几点：以出售新建公租房为主；以给予相应优惠为基本思路；以可持续运行为基本理念。
3.筹建市级层面的公租房运营机构
上海在前期探索过程中，已经在区县一级建立了若干家公租房运营机构。对于这些机构的业务定位，各个区县不尽相同，有的将建设和运营合并在一起(如杨浦区、虹口区等)，有的则分设两个机构分别负责建设和运营(如徐汇区等)。由于相关部门对公租房融资平台的建设有专门的要求，另外上海区县一级的公租房专业运营机构也缺乏业务指导，因而有必要筹建一个市级层面的公租房运营机构，负责与公租房相关的融资、投资、运营以及业务指导等工作。
4.鼓励多元化的公租房投资方式
可以借鉴“公私伙伴关系”(public-private-partnership，PPP)的模式，灵活运用各种方式，促进公租房投资建设主体的多元化。比如，“设计、建造、融资及经营”(design-build-finance-operation，DBFO)是其中一种方式，它是指社会机构按照主管部门的规范设计、融资并建造住房用于公共租赁，而且负责日常运行和维修养护，到一定期限后，转交给公共部门。
另外，还可以尝试“建设、拥有、经营”(build-own-operation,BOO)，即由社会机构建造并经营公租房，而政府通过购买服务的方式向特定人群提供住房保障。这些方式既减轻了政府在公租房方面的短期融资压力，也可以弥补管理经验不足的缺陷。
5.探索代理经营出租
使公租房和市场化租赁住房相互补充。保障性住房体系和市场化商品住房体系都是住房供应体系的有机组成部分，两者应该相互促进，相互补充。就租赁市场而言，通过采取代理经租的方式，既能盘活空置的市场化存量房源，增加公租房的房源来源，又能引导和促进租赁市场，有利于居民实现合理的财产性收入。
(作者系上海市房地产科学研究院副院长，本文标题、小标题和提要为编者所加，原文标题为《继续推进上海公租房建设》) |
