上海证券的一份研究报告显示，除地方政府负债10.7万亿元外，中央政府债务水平也不容乐观。该报告指出，2010年年末，中央政府以国债余额形式表现的显性负债达6.75万亿元，而负有担保责任或者在出现违约情况下不得不以财政资金“兜底”的隐性负债，更是高达10.94万亿元左右。该报告计算，加上隐性债务的中央、地方两级政府债务总额，在2010年底占GDP的比例已达到68.33%，高于国际通用60%的警戒线。不过，时代周报记者采访众多经济学家时，他们皆表示，隐性债务这一概念较为含糊，具有多种统计口径，不同的统计方法显然会得出不同的数字，上海证券报告仅为一家之言。
上海证券报告估算中央负债
这份上海证券首席宏观分析师胡月晓制作的名为“中国地方政府债务研究”的报告认为，中央政府的显性负债即国债余额方面，2010年年末，我国对内及对外国债余额为67548.11亿元。而政府隐性债务则包括政府负有担保责任或者是在出现违约情况下政府不得不使用财政资金进行最后“兜底”的各类型债务。在一定的条件下，这些隐性债务会通过违约的方式实现显性化，对银行体系造成冲击，所以仍然需要评估其对经济的潜在威胁。根据这样的定义，铁道部负债、社保基金缺口、政策性银行负债、国有银行和非银行金融机构不良资产均为典型的政府隐性负债。
据该报告计算，2010年全年城镇基本养老保险基金总收入13420亿元，2010年全年城镇基本养老保险基金总支出10555亿元，当年参保离退休人员6305万人，当年全国65岁以上老人约为1.2万亿，如果实现“老有所养”的全民养老目标，当年养老保险支出将扩大1倍以上，达2万亿元以上，当年养老保险亏空将超8000亿元。从人口结构比例看，当前我国的劳动人口比重已越过高峰期，养老保险基金偿付压力会越来越大；按当前预期平均寿命73岁计，全国仅65岁以上老人养老保险支出亏空静态累计就达5.6万亿元以上；截至2010年，全国养老保险基金累计节余1.54万亿元，静态缺口达4万亿元。铁道部已明确披露，2010年年末，铁道部负债总额为18918亿；截至2009年年末，三大政策性商业银行的债券发行量为45409.4亿元，国外负债为711.80亿元，两者相加46121.2亿元。
此外，四家国有商业银行改制上市时剥离不良资产规模为1.4万亿元，按照银监会公布的《2006年金融资产管理公司资产处置情况表》中金融资产管理公司68.61%的处置进度，还存在约4394.6亿元的债务尚未处理。而基本养老保险基金至少存在约4万亿元缺口。这意味着我国隐性债务的总规模为10.94万亿元左右。
报告还指出，地方政府的显性与隐性负债总额为10.7万亿元。与中央政府的显性与隐性债务相加，占GDP的比例已达到68.33%。已超出国际通用的负债率不超过GDP60%的警戒线。
事实上，上海证券的研究报告对中央隐性债务的统计口径，与2011年6月中国人民银行的报告相类似。央行所指的隐性负债，从中央来说，主要包括大型金融机构改革过程中形成的共管基金；一些政策性或准政策性金融机构大量发债，以及一些政企不分的部门负债较高。报告指出，医疗、养老等社会保障也存在缺口，但央行并未公布具体缺口。
据央行数据，2010年，全国财政赤字1万亿元人民币，占GDP比重仅为2.5%，政府部门债务状况良好。但报告也指出，政府部门隐性负债问题值得关注。数据并不能掩盖过去两年大规模举债之后，地方政府债务潜在的风险，这已是多方共识。
隐性负债有诸多统计口径
对上海证券报告估算的中央政府显性负债，业内人士并无争议。“显性负债是纳入国家预算的债务，经过全国人大批准的，是看得见的，一般主要是以国债方式体现。”中央财经大学金融学院院长助理应展宇告诉时代周报。
不过，本报记者采访的多位经济学家大多认为，中央隐性负债这一概念较为含糊，在统计口径上存在很大争议，因此很难估算出正确的数额。上海证券的报告，只能称为一家之言。
在上海社科院部门经济研究所所长杨建文看来：“政府隐性负债一般是指以政府作为担保的、通过企业的方式运作借的债。比如地方融资平台就是这种性质，中央也有。对中央政府来说，更多的是指中央政府直接管的企业的银行贷款。在正常运作的情况下，央企也要贷款，而在经济萧条期，政府要求它多贷些款，比如为4万亿作配套，这种情况下，企业本身有风险，但还得去贷。问题是，这种维稳贷款与企业正常的贷款之间应该有所区分，但在统计上没有分开来。”
中央隐性负债是否包含社保基金的缺口，杨建文认为，有的统计是把这块计算在内，那就形成了天文数字。“有些研究者自己设计了一个统计口径，把数字加起来，就得到一个隐性负债总规模。想把问题说得严重些，引起重视，就把数字说得大些，反之，就把数字搞得小些，可塑性太强，没有进行具体的分析。政府总体负债多少，我是说不出一个数字。”
应展宇也告诉时代周报：“隐性负债这个概念，从学术上来说，不同的人有不同的理解。到底以什么口径来算，规模到底有多大，仁者见仁，智者见智。比如像地方融资平台的债务，比如由银行体系承担的向国企提供的一些维稳的信贷，最终还是要由中央政府来承担的。此外，在金融体系中，央票的性质怎么算？银行提供的财政部发行的带有债权债务性质的东西，到底怎么算？几十万亿的银行存款，如果出了问题，银行向政府求救，又算不算呢？是否都可视为政府的隐性债务？”
或许也有相对权威的定义法。根据前世界银行研究财政风险问题的著名经济学家HanaPolackovaBrixi(白海娜)的分法，政府负债可分为四种类型：直接显性负债、直接隐性负债、或有显性负债和或有隐性负债。按照传统的财政预算方式，只有直接显性负债是直接、即时地被纳入到财政预算中去的，而后三种类型的负债都具有不同程度的隐蔽性。
在这一分法中，政府直接隐性负债主要包含法律没有规定的未来公共养老金和未来医疗融资。或有显性负债则包括中央政府为非政府贷款、地方政府以及公共部门为私人部门实体的责任提供的担保，为抵押贷款、农业贷款等提供的一揽子政府担保，针对存款、农作物等的国家保险体系等。或有隐性负债则包括不享有中央政府担保的地方政府、公共或私人实体的无法偿付的债务或其他负债，国家保险范围之外的银行破产等。
财政部财政科研所副所长刘尚希(微博)就告诉时代周报：“债务有四种类型，隐性负债还分为直接性隐性负债和或有隐性负债。直接隐性负债包括社会养老基金的一些缺口，政府对全体公民的社会保障有承诺，但债务的具体规模到底多大，还不好说。或有隐性负债则非常宽泛了，比如大而不能倒的私人银行的债务，也可能变成政府的或有负债。上海证券报告中所提的，政策性银行的负债，说它是政府的或有债务是可以的。像铁道部这样政企合一的部门，它的债务能不能算政府的或有负债，还两可。它同时还算个大型国企，它的债务算政府债务，那中石油、中石化的债务算不算呢？”
“隐性负债总体来说是政府的道义责任，谈不上明确的法律责任。政府的承诺越多，道义责任就越大，隐性负债就越多。如果政府承诺各种各样的福利，把老百姓的生老病死都管起来，道义责任会非常大。”刘尚希称。
养老保险缺口尚待商榷
和许多市场经济国家一样，我国在经济转型期内也形成了一个以中央政府为核心的完整的政府隐性担保体系。这个体系包括四个层次：一是中央政府对国有经济部门(包括国有银行、国有资产管理公司、中央银行、政策性银行、包括国有粮棉流通企业在内的国有企业及其他国有附属机构)的隐性担保；二是中央政府对资本市场的隐性担保；三是中央政府的社会养老金隐性担保；四是中央政府对地方政府债务的隐性担保。在对国有银行、国有企业等提供隐性担保时，政府没有负债；但是，如果债务人发生违约，政府将有义务偿还债务，此时，隐性和或有负债将成为政府的实际负债。
“隐性担保体系在市场经济条件下，任何国家都存在。隐性担保就是一旦发生危机的时候，政府不能撒手不管。像美国也是这样，美国联邦原先对州政府的财政危机是不救的，现在也出钱去救，甚至对私人企业也都去救助。一旦出现重大公共危机的时候，中央政府不救也得救。这是现代社会的一个基本特征。”刘尚希告诉时代周报。
在完整的隐性担保体系下，政府隐性负债的规模理论上可以相当大。而在中国目前，中央政府隐性负债究竟有多大？刘尚希称：“这要经过测算的，不能概念还没搞清楚，就算出来了。那结果肯定就错了。”
上海证券的报告中，对这一数字的估算确有值得商榷之处。对其中社会养老保险基金缺口，胡月晓估出了约4万亿元的数字。他告诉时代周报：“中国的养老保险体制是没有参保就没有养老金，只有补助。如果像西方那样实现全民养老，把65岁以上未参保老人都涵盖进来，与参保者享受同等待遇，这个缺口是每年8000亿元。按平均年龄73岁算，亏空静态累计就达5.6万亿元以上，去除养老保险基金累计节余1.54万亿元，静态缺口达4万亿元。”这一测算并未计入大量未来将达到65岁以上的未参保人口，胡月晓称，“如果计入，隐性负债量就更大了。我们现在只是静态估算。”不过，社科院人口与劳动经济研究所副所长张车伟认为：“静态的计算没有道理，老龄人口一直在增加，不可能一批人到了平均寿命，这笔支出就画上句号。”
地方债务也有中央隐性担保
另一方面，上海证券报告中，还有一些隐性负债未纳入。譬如中央政府对国有银行之外的国有经济部门和地方政府债务的隐性担保，显然未罗列其中。
胡月晓告诉时代周报：“最起码包括的那些概念已经在里面，比如包括了证策性银行、四大行、资产管理公司等。其他国有企业比如大的基础建设公司目前看来还是比较稳定的，在西方这些东西也没有出现债务问题。只是在经济萧条期，杠杆比较高的金融机构可能出现问题，隐性债务主要出在这一块。报告中不可能包括所有的东西。”
报告中将地方政府的10.7万亿元债务排除在中央隐性负债之外，但地方政府债务显然也有中央政府的担保，将其列入中央政府隐性债务也有理可循。在复旦大学金融与资本市场研究中心主任谢百三的理解中，中央政府隐性负债，主要指地方政府的债务。“过去四五十年来，地方政府的债，最终都是由中央政府的财政税收、海关关税来作担保的，如果地方政府还不出，由中央政府代还。后来温总理提出，地方政府的债自己还，各家的孩子各家抱，就变成了地方融资平台。但地方政府并没有认为这是他们的问题，因为这是2008年以后中央叫地方配套的资金，他们能还就还，不能还就拖着，这样最终会落到中央政府头上。”
事实上，2008年以后的信贷狂飙，无疑造成地方债的一些安全隐忧。据银监会统计，2010年6月底，全国地方融资平台贷款余额7.66万亿元。从结构上判断，23%的债务可观察到比较明显的风险。
前段时间，第一拨即将到期的地方债是否可获展期，媒体讨论甚为喧嚣。随着今后三年进入首轮偿债高峰，展期显然能缓解当前的还债压力，掩盖一些项目的偿付风险，为一些地方融资平台引颈期盼。
“很可能会拖下去，让银行不要逼债。再次到期，可以再次续债。最后也有可能对银行进行坏账处理，但会拖很久。”独立经济学家、玫瑰石顾问公司董事谢国忠告诉时代周报。
谢百三则认为，对一些地方债应该展期，但并不会出现偿付危机。他对时代周报记者说：“我国中央政府的债券可以发到27万亿元，现在只发到17万亿元，什么事情都可以由中央政府承担起来。如果有问题，就发2万亿国债，30年以后还。30年以后的GDP可能就是80万亿元了。所以中央政府的调控余地很强大，现在还有10万亿元发国债的余地。”
显然，中央政府为地方政府债务“背书”，已成必然之势。若照此计算，中央政府隐性债务仍将上升。
(本文来源：时代周报) |
