自1998年国家推行以“实行国家垄断、地域分割”为政策导向的石油工业体制改革以后,新组建的中国石油天然气集团和中国石化集团被授予了在石油市场包括石油的开采、炼制、进口和零售几乎所有方面的垄断权,凭借政策赋予的优势,“石化双雄”在几年时间内快速占领了国内大部分市场。而近几年,由于国际市场石油价格的飙升,导致国内油价的高涨,我国石油行业的垄断结构、垄断企业的垄断行为以及政府的价格管制政策被愈来愈多的社会民众关注,并广为诟病。石油行业被社会公众质疑的主要问题有:垄断企业的暴利问题；垄断企业的低效率和高工资、高消费问题；价格监管的信息不对称导致的油价“涨多跌少”问题。
如何破解目前我国石油行业的一体化垄断格局,笔者认为这是一个既涉及国家经济安全、社会公共利益、企业利益、消费者权益的全局性问题,又涉及国家产业政策的调整和反垄断法实施之间的协调配合问题。此问题的解决,一方面要充分发挥市场机制在石油行业的调节作用,尊重市场在配置资源的基础性作用；另一方面也要发挥国家产业政策的干预作用,实现国家对石油产业的有效监管,保证国家的能源安全。面对我国石油行业的一体化垄断格局,如何实现石油行业的市场化改革目标,笔者认为当前可以采取以下的应对措施:
首先,应打破严格的石油行业准入壁垒。为履行加入世贸组织的承诺,国家先后在2005年、2006年通过相关规定允许私企和外资进入成品油批发和零售市场,但由于对批发市场规定了较高的进入条件,产生了“玻璃门”效应,私企进入成品油批发和零售市场未产生真正的实效。要实现各方主体在石油市场的自由竞争,打破现有的垄断壁垒,就必须建立市场竞争机制。打破严格的准入壁垒,主要是降低成品油批发市场和零售市场的进入门槛、取消石油进口的各种不合理限制。应当注意的是,开放石油市场的条件之一,是必须设立国家战略储备油制度,以保证国家的能源安全。
其次,对石油垄断企业批发、零售业务予以剥离。我国的石油垄断企业在成品油批发和零售市场的垄断,一般是在对油源控制的基础上,通过“批零倒挂”的形式,即以高价将石油批发给民营企业的同时,却以比批发更低的价格销售石油,将民营成品油批发企业排挤出成品油批发市场；在成品油零售市场,则通过少供、断供方式,使民营加油站无法正常经营,进而实施廉价收购,成功地实现成品油零售市场的垄断。石油企业完成对成品油批发和零售的垄断后,为了获取垄断利润一般通过对石油流通的上下游市场予以控制,从而掌控石油批发、零售环节的定价权,实现价格一体化控制,解决此问题的根本就在于通过对垄断企业的零售和批发环节予以剥离,使其仅作用于批发市场(对其所拥有的加油站可以采取拍卖的形式予以流转),从而控制其对高额垄断利润的追求,进而在市场机制上自由形成商品价格。
第三,对石油垄断企业征收石油垄断税。在目前石油行业一体化垄断的格局下,可以对成品油在批发和零售环节由于涨价所取得的溢价收益征收垄断税。石油垄断税,也被世界上很多国家称为垄断暴利税,主要是为了调控石油行业的高额利润而征收的税种。我国针对石油自然垄断行业中获得超额垄断利润完全可以根据相应的情形制定具体的暴利税。通过垄断税的征收,抑制垄断企业追求油品涨价取得额外收益的激励机制。
(作者蒋岩波系江西财经大学法学院教授) |
