2012年9月27日，人民银行发布《支付机构预付卡业务管理办法》(以下简称《办法》)。《办法》自2012年11月1日起施行。人民银行有关负责人就《办法》回答了记者提问。
一、问：《办法》制定和出台的背景是什么？
答：近年来，随着信息技术的应用和小额支付服务市场的创新，预付卡在经济社会生活中得到广泛应用，在减少现金使用、便利公众支付、促进消费等方面发挥了积极作用。为促进预付卡业务规范与健康发展，2010年6月，人民银行发布了《非金融机构支付业务管理办法》(中国人民银行令第2号，以下简称“2号令”)，明确将非金融机构以营利为目的发行的、在发行机构之外购买商品或服务的预付卡纳入支付体系监管范畴。2011年5月，国务院办公厅发布《国务院办公厅转发人民银行、监察部等部门关于规范商业预付卡管理意见的通知》(国办发〔2011〕25号，以下简称“25号文”)，就规范商业预付卡作出了安排和部署，要求抓紧完善预付卡业务管理制度。
为贯彻落实上述要求，更好地发挥预付卡在便利公众小额非现金支付、扩大消费方面的积极作用，防范预付卡被利用进行洗钱套现等违法违纪活动，切实保护持卡人的合法权益，人民银行在2号令和25号文确立的总体政策框架下，经深入调研、充分论证、广泛征求意见，按照规范发展、从严管理的思路制定并发布《办法》，构建符合我国预付卡市场实际情况和管理需要的制度体系。
二、问：人民银行关于预付卡的监管思路是什么？
答：《办法》作为2号令的配套制度，遵循了2号令确立的“规范发展与促进创新并重”的总体监管思路。考虑到现阶段我国预付卡市场发展存在的业务风险和相关社会问题，《办法》按照审慎监管原则，从严规范和管理预付卡业务。
一方面，满足预付卡持卡人的合法合理需求，适度把握制度设计的灵活性，充分发挥预付卡在小额支付领域的积极作用。如《办法》规定不记名预付卡资金限额不超过1000元；对记名预付卡持卡人赋予其在挂失、赎回等方面的权利；对资金限额在200元以下的预付卡在销售、充值方面给予便利；在不记名预付卡不得赎回的前提下，对与老百姓关系密切的公交行业不记名预付卡，允许余额在100元以下时按约定赎回；允许预付卡通过网络支付渠道缴纳公用事业费等，都突出了预付卡在便民支付方面的优势，一定程度上满足和支持了预付卡在小额便民支付领域的创新发展。
另一方面，建立严格的风险监管机制，全面规范预付卡的发行、受理和使用，明确各方权利、义务和责任，维护预付卡市场秩序，防范风险。《办法》作为2号令的配套制度，本着“疏堵结合”的原则，强调记名预付卡和不记名预付卡在资金限额、有效期、挂失、充值、赎回等方面的权利差别，从而鼓励、引导持卡人在预付卡业务中留下身份信息记录，享有更多权利，以突出预付卡作为非现金支付工具的“留痕”功能，为打击洗钱、套现等不法活动提供线索。在发行方面，《办法》强调购卡(充值)实名制度、非现金购卡制度等规定；在受理方面，明确发卡机构在商户拓展、签约、资金结算、商户风险管理等方面必须承担的责任，强调商户实名制要求，防范预付卡用于非法设立、非法经营或无实体经营场所的商户；在使用、充值和赎回方面，科学、适当地限定预付卡的使用范围和值途径，明确了充值、挂失和赎回的实名要求，并明确规定不记名预付卡不挂失，不赎回，以防止预付卡被用于洗钱和套现等不当目的。
三、问：请介绍一下《办法》中体现“从严监管”的主要内容。
答：《办法》细化了25号文关于建立购卡实名制度、非现金购卡制度和限额发行制度等要求。个人或单位购买记名预付卡或一次性购买不记名预付卡1万元以上的，发卡机构应当识别购卡人有效身份证件；单位一次性购买预付卡5000元以上，个人一次性购买预付卡5万元以上的，应当通过银行转账等非现金结算方式购买，不得使用现金；支付机构发行的预付卡应当以人民币计价，单张记名预付卡资金限额不超过5000元，单张不记名预付卡资金限额不超过1000元。
《办法》还从严制定了预付卡业务其他管理制度，以有效控制预付卡业务盲目扩张。一是发卡机构不得在未设立省级分支机构的省(自治区、直辖市、计划单列市)开展预付卡发行销售业务，并通过实体网点发行、销售预付卡。对于单张资金限额200元以下的预付卡，发卡机构可委托销售合作机构代理销售，但其作为预付卡发行主体的所有责任不因代理销售而发生转移。二是发卡机构应当为其发行的预付卡提供受理服务，其自行拓展、签约和管理的特约商户数不少于其全部受理商户数的70%。三是坚持预付卡业务“闭环”运行，与银行卡业务互补发展，因此，《办法》禁止发卡机构发行或代理销售采用或变相采用银行卡清算机构分配的发卡机构标识代码预付卡，禁止支付机构之间合作发行预付卡，禁止不同的发卡机构采用统一识别性的品牌标识，卡面上不得使用发卡机构委托的受理机构的品牌标识。
四、问：《办法》如何体现实名制要求？
答：实行实名制是25号文的明确要求。《办法》从以下方面体现了实名制要求：
一是区分记名预付卡和不记名预付卡。在预付卡资金限额、赎回、有效期等方面赋予了记名预付卡更多的权利，以鼓励记名发行预付卡。《办法》规定，单张记名预付卡资金限额不超过5000元，单张不记名预付卡资金限额不超过1000元。记名预付卡可以挂失、赎回，不设置有效期。不记名预付卡不挂失，可设置有效期，有效期不低于3年。
二是购卡实名制规定。个人或单位购买记名预付卡或一次性购买不记名预付卡1万元以上的，要求购卡人使用实名并提供有效身份证件。发卡机构应当识别购卡人身份，核对有效身份证件，登记身份基本信息，并留存有效身份证件的复印件或影印件。
三是充值实名制规定。发卡机构办理记名预付卡或一次性金额1万元以上不记名预付卡充值业务的，应当参照购卡实名规定，落实实名制要求。
四是银行转账方式购卡和充值。单位一次性购买预付卡5000元以上，个人一次性购买预付卡5万元以上，或办理一次性5000元以上预付卡充值业务的，应当通过银行转账等非现金结算方式，不得使用现金，以增加购卡和充值透明度。
通过以上规定，在发行、购买、充值等环节落实实名要求，有利于防止预付卡被用于洗钱、套现等活动。
五、问：《办法》如何体现对消费者权益的保护？
答：《办法》从发卡机构向购卡人公示、提供预付卡章程，告知持卡消费便利或优惠，明示激活、挂失、换发、赎回等服务的收费事项，提供安全便利的查询、赎回渠道，以及发卡机构收费等方面进行了规范，充分保障持卡人的知情权、基本服务获取权和资金使用权。具体体现在：
一是保障知情权。《办法》要求发卡机构履行告知义务，向购卡人公示、提供预付卡章程或与其签订协议；针对具有普遍性的维护持卡人权益案例，规定了发卡机构在章程变更时应提前30天的公告义务，以及新增收费项目、提高收费标准、降低优惠条件时，应在新章程和协议文本生效之日起180天内对原客户执行原章程或协议的要求。
二是保障资金使用权。《办法》规定，对于超过有效期尚有资金余额的不记名预付卡，发卡机构应当提供延期、激活、换卡等服务，保障持卡人继续用卡的权益。考虑到在公共交通领域使用的不记名预付卡主要用于小额便民支付的实际情况，《办法》规定不记名公共交通领域的预付卡单张卡片余额在100元以下的，可以按约定赎回；《办法》还要求发卡机构在新章程或协议文本生效180日内，对原有客户应当按照原章程或协议执行，即原客户对新章程、新协议有异议的，可在210日的保护期内，通过赎回记名预付卡内资金余额或将预付卡内余额消费完等方式，避免资金权益受损。
三是保障基本服务获取权。《办法》明确要求支付机构应按规定提供余额查询、挂失和赎回等基本服务，对于单张预付卡同日累计现金充值在200元以下的，可以通过自助充值终端、销售合作机构办理，确保持卡人享有安全便利的服务。
这些规定从满足持卡人合理的用卡需求出发，旨在确保支付机构向持卡人提供公开透明的信息，维护持卡人的合法权益，便利其正常使用。
六、问：《办法》对预付卡客户预付资金的安全管理有哪些考虑？
答：近年来社会资金供应趋紧，发卡机构对预付资金具有很强烈的投资、挤占或挪用冲动。因此，加强发卡机构客户备付金管理是支付机构业务管理的重中之重。为维护社会稳定和持卡人利益，我行研究制定了《支付机构客户备付金存管暂行办法》作为与2号令配套的监管制度之一，明确支付机构客户备付金的监管要求。目前该办法已完成上网公开征求意见，俟进一步修改完善后即可发布。故对支付机构客户备付金存管的普遍性业务要求不再在《办法》中重复，但《办法》仍然结合预付卡业务特点，遵循备付金办法的监管主旨精神和原则，就发卡机构和受理机构应遵守的备付金监管要求作出了特别规定。一是要求发卡机构应当通过其客户备付金存管银行直接向特约商户划转结算资金，受理机构不得参与资金结算；二是要求发卡机构委托销售合作机构代理销售的，代销售资金应直接存入发卡机构备付金银行账户，以切实防范预付卡业务中可能出现的资金风险。
七、问：《办法》规定预付卡发卡机构不得发行或代理销售采用或变相采用银行卡清算机构分配的发卡机构标识代码的预付卡，也不得在卡面上使用银行卡清算机构品牌标识，是出于什么考虑？
答：由于银行卡受理网络资源具有通用性和开放性，如预付卡发卡机构采用银行卡发卡机构标识代码(BIN号)发行预付卡，意味着发卡机构无需自建受理网络，无需直接签约特约商户，直接利用现有的银行卡受理网络资源和商户资源即可，由此将催生一批仅以发卡为主业、以无偿占用备付金为目的的机构，模糊发卡机构和受理机构以及特约商户之间的权利义务关系，并助长预付卡滥发。另外，允许预付卡发卡机构发行金融标准的预付卡，还将冲击现有的银行卡市场，并关系到整个非现金支付服务市场的发展格局。为此，根据审慎原则，《办法》禁止支付机构发行采用银行卡BIN号的预付卡。
目前，个别境外发卡机构发行银行卡BIN号预付卡通过境内支付机构或社会机构代理发行(销售)，从而逃避我国对境外机构在境内从事预付卡业务的准入和监管，极易被用于跨境资金非法流动、洗钱、套现等活动，扰乱金融秩序，因此《办法》明确规定发卡机构不得代理销售采用或变相采用银行卡清算机构分配的发卡机构标识代码的预付卡，以维护预付卡市场秩序，防范金融风险。
八、问：《办法》为什么规定：“发卡机构应为其发行的预付卡提供受理服务网络，自行拓展、签约和管理的特约商户数不少于该预付卡全部特约商户数的70%”？
答：为避免发卡机构单纯为了吸收预付资金而从事预付卡业务，敦促更多的支付机构开展商户拓展和受理网络建设工作，建立科学、合理的预付卡经营体制，《办法》规定发卡机构应当为其发行的预付卡提供受理服务，其自行拓展、签约和管理的特约商户数不少于该预付卡全部商户数的70%，以敦促发卡机构拓展受理市场，为持卡人提供顺畅的受理服务。同时规定发卡机构按规定委托其他受理机构为其预付卡提供受理服务的，其对特约商户应承担的资金结算与风险管理责任不因受理机构参与预付卡受理而转移。
九、问：《办法》为何禁止使用信用卡购买预付卡和为预付卡充值？
答：主要考虑是：一是禁止使用信用卡购买预付卡或为预付卡充值，可以有效防范预付卡套现和信用卡套现风险互相传递。根据对预付卡市场的调查了解，为逃避对常规套现方式的监管和打击，用信用卡购买预付卡或充值、再通过地下交易市场变现已经成为套现新手法；尽管《办法》通过限额发行、实名购卡和限期赎回等方式增加了信用卡套现难度，但有必要从源头上切断预付卡和信用卡之间的“以卡购卡、以卡充卡”行为，彻底杜绝信用卡在预付卡领域套现行为的发生。二是从行业实践看，部分预付卡发卡机构已从风险防范的角度出发，自觉关闭了其售卡系统中客户使用信用卡购买预付卡的功能。
十、问：为什么在网络支付渠道，只允许预付卡用于三种情况？
答：《办法》规定预付卡不得用于网络支付渠道，但三种情形例外，一是缴纳公共事业费；二是在发卡机构拓展的实体特约商户的网络商店中使用；三是同时获准办理“互联网支付”业务的发卡机构，其发行的预付卡可向持卡人在本机构开立的实名的网络支付账户充值，但同一客户的所有网络支付账户的年累计充值金额合计不超过5000元。
不允许预付卡广泛用于网络支付渠道，主要是考虑现有网络商户的风险管理法规制度和监管体制尚未健全；网络支付账户与银行账户绑定，二者可以进行资金转移，在这种情况下，预付卡在网络商户使用将由于其匿名性而滋生套现、洗钱等问题。为引导预付卡业务规范、健康发展，《办法》适度掌握制度设计的灵活性，对风险可控的小额便民支付给予特例安排：
第一，随着近年来网络支付业务的不断发展，部分地方政府出于方便群众缴费考虑，鼓励预付卡通过网络支付渠道缴纳水、电、汽等公共事业费用，满足了广大群众全天候缴费、不排队缴费的合理需求，受到了持卡人的欢迎。考虑到这类预付卡在现实中应用比较普遍，且其交易背景真实、可信、有据可查，因此，《办法》允许预付卡通过网络支付渠道缴纳公共事业费；
第二，目前很多实体商户出于压缩经营成本、提高市场竞争力考虑，纷纷将线下的商品引入网络商店中展示出售。允许预付卡在发卡机构拓展的实体特约商户的网络商店使用，对持卡人而言，只是改变了购买同一商家商品或服务的方式，但可以节约时间，甚至享受更多的优惠；对特约商户而言，能够节省营业场所租金和人工费用，增大利润空间。同时，同一家商户的网上商店出售的商品与实体商店基本吻合，其套现、洗钱风险相对较小。
第三，一些预付卡发卡机构同时也获准办理“互联网支付”业务，为满足该机构预付卡持卡人通过其实名的网络支付账户进行小额支付的需求，《办法》对此类机构发行的预付卡适当灵活处理，允许持卡人向其在该发卡机构开立的实名的网络支付账户充值，但实行同一客户年累计5000元的金额控制，一方面风险可控，另一方面也引导不记名预付卡通过其实名的支付账户支付而留下“痕迹”。
十一、问：《办法》规定不记名预付卡不赎回，但为什么公交领域的不记名预付卡允许赎回？
答：为防范匿名预付卡被用于洗钱、套现风险，《办法》规定不记名预付卡不得赎回。单次购买不记名预付卡金额在1万元以下时，由于未达到实名制度要求，因此，发卡机构在发行、销售环节无法记载任何关于购卡人、持卡人的信息。若允许持卡人赎回不记名预付卡，发卡机构在持卡人办理赎回时无任何信息可供核对，也无法记录赎回人的任何个人信息，这或将导致不记名预付卡沦为洗钱、套现的工具；同时，部分发卡机构若通过发行、赎回本机构发行的不记名预付卡，可能使部分发卡机构以此为盈利模式而盲目扩张业务规模，这都与人民银行将预付卡纳入支付体系监管的目标相悖。因此，《办法》明确规定不记名预付卡不得赎回。
同时，考虑到部分预付卡主要应用于公共交通领域，与广大人民群众的日常生活关系密切，在现实中确实存在赎回小额不记名公共交通领域预付卡的合理需求，《办法》适度把握制度设计的灵活性，对余额在100元以下的公共交通领域不记名预付卡卡，允许按约定赎回。
十二、问：《办法》规定，“发行可在公共交通领域使用的预付卡发卡机构，其在公共交通领域实现的当年累计预付卡交易总额不得低于同期发卡总金额的70%”，请谈谈设立此条款的原因。
答：主要原因：一是该条款借鉴了香港金融管理局要求“八达通”卡应用在公交领域的交易不低于交易总额的50%的经验，防止因其兼具吸收预付资金和可赎回功能而被滥用于不当目的，这种比例限制符合公交领域预付卡的特性，符合预付卡向小额便民发展的管理思路；二是该比例并非针对单张预付卡、单个持卡人，对社会公众的用卡不会带来影响。据调查，北京一卡通用于公交领域支付的金额占比高达94%，上海、天津、广州、深圳地区的比例分别为85%、75%、72%和76%，因此70%的比例限制不会给现有公交卡发卡机构的业务运营带来影响；三是70%的监管比例要求可通过发卡机构减少或限制拓展大额消费商户来实现，引导其专注于发展泛公交领域的小额便捷支付商户，如公交、地铁、城市快速路、出租车、泊车缴费、城市自行车租赁等，对发卡机构来说是可操作和可控的；四是目前一些城市出现了公交卡的应用范围向大型商场、酒店等其他大额消费的非公交行业渗透的趋势，这与预付卡监管政策目标相悖，应在制度上进行有效防范。
此外，为防止不记名预付卡持卡人通过赎回进行套现等不当行为，《办法》规定不记名预付卡不得赎回。但考虑到社会公众广泛使用公交卡的特点，在限制公共交通领域预付卡应用以公交为主导方向的同时，允许余额在100元以下的不记名公交卡持卡人可以与发卡机构按约定赎回。因此，对公交卡发卡机构进行70%的交易比例限制，与允许其余额在100元以下可以赎回、以及《办法》关于不记名预付卡不得赎回的条款，有其内在的逻辑性和合理性，符合《办法》的主旨精神。
十三、问：《办法》发布后，人民银行将采取哪些措施加强预付卡监管？
答：一是按照规范为主，严格监管的原则，在预付卡业务许可过程中强化对已申请机构落实《办法》情况的审查力度；二是加强政策培训和宣传，促使支付机构正确理解和掌握《办法》精神和内容，提升支付机构合规经营的意识和能力；三是加大政策落实力度，开展预付卡业务专项检查，进一步传导政策意图，规范支付机构预付卡经营行为；四是健全监管手段，抓紧建立支付机构非现场监管系统，探索建立基于备付金规模和风险权重等因素的机构分类监管工作机制；五是加强与税务、财政、工商、纪检等相关职能部门的协调配合，形成部门联动，确保预付卡业务规范发展。 |
