未来应建立“财力”与“事权”相匹配的财政体制
周潇枭
1994年分税制改革，结束了政府间按照行政隶属关系划分财政收入的年代，以税种作为划分单位，利于统一市场的建立；同时，分税制改革也确定了中央与省级政府财政划分的粗线条。这次改革，使得中国财政体制框架维持十多年平稳发展，但其间也不断有新问题涌现出来。我国财政收入快速增长的过程中，出现过县乡财政困难的问题，县乡政府发不出工资，债务规模不断扩大——这样严重的财政风险。
现在基层政府，很多仍无法靠自身财力支撑，严重依赖于上级转移支付。2011年中央对地方税收返还和转移支付39899亿元，当年地方财政总支出为92415亿元，占比达43%。
现行的“省直管县”试点，是为了避免市级政府截留挤压县级财政的一个应对之计。财政实践过程中，呈现出“财力层层上收，事权层层下放”的特征。县级财力困难，在中央强调“保障县级基本财政”的命令下，得到缓解。
巨额的专项转移支付资金，俗称“跑部钱进”，其操作方式则要隐秘得多，有很多腐败寻租的空间。虽一直强调要缩减专项规模，但落实很困难。
未来财政收入与支出不平衡的矛盾，是否会加剧？现在是时候理清“大框架”之后的问题了吗？是否应贯彻西方分税制，使每级政府都有相应的财权和事权？缩减行政级别，是否能厘清省以下各级政府间的关系？
就此，记者专访了财政部财政科学研究所副所长刘尚希。
未来财政收支如何平衡
《21世纪》：从目前情况来看，财政收入增速在不断下滑，基本已迈入个位数增长，随着潜在经济增长率的下降，过去财政收入超常规的增长局面已一去不返，增速减缓或是中长期趋势；而目前财政支出则仍保持两位数，甚至基本在20%以上，同时国民在教育、卫生、养老等领域的保障水平还很低，基本公共服务均等化远未实现，老龄化等现实都需要持续加大财政支出。这一收一支的矛盾，未来是否会进一步加剧？未来财政收支是否能实现平衡？如果不能，财政收入或者支出要做出怎样的调整？
刘尚希：现在预算一年一编，还没有一个到2020年的预算，所以谈不上对收支做调整。
收入得看经济形势，看经济结构调整的进展，发展方式转变的进展。如果比较顺利，经济后劲比较强，经济效率提高了，财源就多了，税也多了。
支出这一块，现在有很多刚性支出，毫无疑问，只会增加不会减少。根据经济增长的整体来看，到2020年财政收入的增速是减缓的，不会再出现过去30年来接近10%的增速。从这个大趋势来判断，在财政支出上，要有一个长远的考虑，不能一下子把标准提得太高；民生的改善固然重要，但也要细水长流，要把握一个度。
支出要做出相应调整，不能像过去每年20%以上的增速。财政支出的高增长，与财政收入的低增长不相匹配，会扩大赤字，增加债务，会给整个经济带来负面影响。如果财政风险扩大，那么经济风险和社会风险都会扩大。欧债危机，就是一个很好的先例。
所以，各级政府需要明白这个整体趋势，财政收入回归个位数增长，财政支出怎么安排，需要有一个新的考虑。改善民生，保障民生，是经济社会发展的目的，但也不是一下子就能实现的，是要与经济发展水平相适应；脱离经济发展水平，孤立地谈福利国家，很危险。
土地财政不可持续
《21世纪》：地方政府严重倚靠的土地财政，从今年的形势来看，有所式微。未来土地财政会是怎样的趋势？
刘尚希：土地财政，就是与土地相关的各项收入，包括土地出让金、与土地开发相关的各项税收。现在土地出让金减少，有两个原因，一是地价下跌，二是有更多土地是通过行政划拨，自然不存在土地出让收入。
既然要走市场经济，自然要按市场规则，除了军事用地、保障房和公益性用地之外，凡是商业用地，像工业用地和房地产，都应当是招拍挂通过卖地给用地单位供地；不采用市场方式，而用行政的办法，更容易产生腐败寻租的问题。土地财政不可持续，因为地是有限的；城镇化发展程度在提高，可卖的地也在不断减少。卖地本身没有问题，不在于卖地，而在于卖地的钱怎么花，花得是否合理，是否花在老百姓身上，老百姓是否得利；不是说招拍挂就没有问题，但招拍挂是发展方向，其机制还有待完善。
大家对“土地财政”一片谴责的声音，一出现“地王”，还要向上报备，使价高者不能得地。殊不知，不卖地，不按市场价值走，将政府卖地应得的收入，大部分转嫁给了开发商，让土地出让金白白流失。现在土地出让金用于教育、农田水利建设、城市公共设施建设等，是间接地用到老百姓身上。卖地不是问题，问题是如何卖地，卖地的钱如何花。
省直管县不可一刀切
《21世纪》：中央与地方事权与财权不匹配的状态长期存在，这种不对称的局面，是否需要调整？怎么调整？
刘尚希：这里存在一种误解。未来财政体制变革的方向，应该是保障“财力”与“事权”相匹配，而不是“事权”与“财权”相匹配。
呼吁“事权”与“财权”相匹配的人，只是站在某些特定地区的立场。因为按照主体功能区的分类，有些地方可以发展，但有些地方要限制发展。像三江源，就应该限制发展。对于要限制发展的地区，由于不能发展经济，即便他们拥有财权，也不一定拥有财力。所以，对地方政府而言，更重要的是要做到“事权”与“财力”相匹配。
至于在省以下政府间，如何去划分财力，这便是一个途径选择的问题，要根据各省具体情况而定。有些发达地区可以通过划分财权，来获取相对应的财力。
《21世纪》：有专家建议，应当借助目前进行的“省直管县”试点，促进财政层级的扁平化，缩减到省、县、乡三个层级，在此基础上，进一步贯彻分税制。且在十二五规划中，关于行政体制改革中，还提到“在条件成熟的地方，推行'省直管县’试点”。缩减财政层级，是未来发展的方向吗？
刘尚希：分税制，更多要从中央和省级去理解；如果中央、省、市、县、乡这五级政府去理解，层级过多，税种也不好划分。
分税制，应当从中国具体国情出发，而不应该照搬西方国家的制度安排。如果真要按照西方的做法，每一级政府，都有相应的财权，税种肯定不够分，这样势必要缩减政府层级。但政府层级的设计，不是为了要配合分税制。
首先，政府层级的设计，是由政府职能，即政府需要提供的公共服务决定；而公共服务的多少，和“人”密切相关。人越多，对应的政府层级也就越多。
再者，“省直管县”不可一刀切，要视具体而定。原本市级政府会统筹协调各县的关系，依据各县的优势，对经济项目布局进行统一规划，“省直管县”后，市级政府可能对该县采取怠慢态度。另像长三角、苏锡常等区域，这些地级市辖内的县城，彼此都形成一个整体，省里再来插一杠子，说要“省直管县”，可能堵塞县与县之间生产要素的流动，像社会治安、环境治理等公共服务的提供，将会面临很高的协调成本。
在发展县域经济的口号下，可能加剧县与县之间的无序竞争，“以邻为壑”的现象增多，这样区域经济的发展就会受到阻碍。现在要通过城镇化来带动整个经济的发展，需要形成一些区域经济中心，一个省的经济中心，只能是地级市，而不是众多的县城。进行省直管县后，会把原本形成区域经济之间的内在联系切断，县城经济规模有限，难以带动农村的发展。
当然，并不是要完全否定“省直管县”，有些县城，发展到一定程度，可以进一步扩大，升级为地级市。像东莞，原来是个县，后来变成地级市。只不过，“省直管县”需具备一定条件，是自然而然发展的结果。
中国不可照搬西方分权方式
《21世纪》：分税制究竟是什么样一种制度，在西方国家中，它起到什么作用？西方国家的分税制，是中国财政体制改革的方向吗？
刘尚希：我国中央政府与地方政府的关系，不同于联邦制国家。我国中央政府小，地方政府大；而国外的地方政府小，中央政府大。从我国具体国情出发，西方联邦制国家的分税制，可能也不适合中国国情。
这里的大小，包含政府职能、人员数量和财政收支规模这些方面。像美国联邦政府，其公务员人数占到全国公务员总人数的三分之一；美国一个部委，可以多到20万人，他们在全美国设立分支机构。凡属于联邦政府职责范围内的事务，不需要地方政府插手，即从决策、执行、财力等各方面，都是联邦政府一力承担。西方发达国家中央政府掌握的财力，没有低于50%，美国联邦政府掌握了60%
的财力。也就是说，绝大部分事情，都由中央政府来做。基层政府要做的事情反而少，负责辖区内的公共设施、治安、垃圾处理等事务。
美国联邦制国家的分权，是将政府需承担的事务，进行分类，分别交由联邦政府和地方政府来负责；但大部分事务，仍集中在联邦政府。无论是政府职能、财力划分，中央政府占绝对优势。而我国中央政府公务员只占5%，中央与地方是委托代理的关系。也就是说，中央政府相当于司令部，中央发号施令，但具体事务则需要地方来落实。地方政府在执行时，有一定的主动权，中央政府对地方的依赖程度很大，独立性差。就此而言，我国的分权程度很高。这就出现了如下现象：对地方有利的事务，他们就执行；对地方不利的，可能就消极应对。
不同于联邦制国家，对事务进行横向划分；我国是从纵向的角度，对事务要素在各级政府间进行划分我国的分权是，中央政府掌握决策权，地方政府掌握执行权。从决策权几乎集中在中央政府来看，我国权力集中程度很高；但从每项公共事务的履行都离不开地方政府来看，我国分权程度又很高。
我认为，我国财政制度改革，应该着眼于当前政府间的委托代理关系，对我国政府间支出责任从纵向的角度进行完善，即对公共事务的决策权、执行权、监督权和支出权进行不同程度细分，并分权至不同层级政府，这样不同层级政府也需履行相应责任。对于公共事务决策主要在中央这一现行制度框架，对地方而言，最重要的是明确执行成本和支出责任。
辖区责任制
《21世纪》：如果缩减行政层级不适应中国国情的话，那如何来改善事权与财力不匹配的现状呢？
刘尚希：我认为要建立财政的“辖区责任”机制，就是说省政府要对本省辖区范围内横向的各地州市和纵向的各级政府之间的财力平衡负责，要着眼于省域范围内横向、纵向实现财力与事权相匹配，而不能只顾省本级；市级政府也需要对辖区内各县的财力平衡负责，县里发不出工资，市级政府要首先负责。
我们的现状就是，既不是西方的分税制，又采用西方所谓三级政府的做法；就演变成了“层级财政”，分灶吃饭，各管各，各顾各。结果就是，谁的权力大，谁的日子就好过：上级政府将权力上收，却把事务交给下级政府。
2005年之前，省级政府向中央反映说，50%的县发不出工资。最后需由中央政府越级去管理县级政府发放工资的事情，鞭长莫及，难以监管。因为存在“市级政府截留上级转移给县级政府资金”的现象，所以才出台“省直管县”的试点。在取消农业税之前，也存在县级政府挤压乡镇财源，乡镇又将这种负担转移给农民，导致农村集体事件屡屡发生。后来取消农业税，又进行“乡财县管”的改革，建立了县乡间的辖区责任，两者的关系理顺了许多。
“层级财政”的一个结果就是，上下级政府之间彼此不信任：下级政府都在猜测，自己的财力是不是被上级截留。这是导致中央、省级转移支付搞直达的一个原因。“层级财政”是分级吃饭，缺乏辖区责任，从而导致一级政府的权力与责任不对称，这是造成许多问题的根源。
这归根结底是一个体制问题，省级、市级财政的责任没有得到强化；应该出台财政责任法，来落实各级政府的辖区责任。现在的层级财政，各级财政向各级人大负责，都在算自己的账，估量自己的财力是否能平衡；虽会对下级政府的财政收支作汇总报告，但对于下级政府具体开支列得比较粗糙，因为不是自己本级财政管辖范围内。
既然我们是委托代理制，就需要有相应的财政责任法，用以约束地方各级政府：既然有权上收财力，也需要承担相应责任和义务，在你的辖区内，需要做到纵向和横向的财政平衡。就类似安全事故一样，当初山西溃坝事件出来后，从乡到县，到市、省级政府，各级政府负责人都需要共担责任。
明晰支出责任
《21世纪》：财政责任法应当包含什么内容？能起到什么作用？
刘尚希：地方辖区财政责任法，旨在从法律上建立地方各级政府的辖区财政责任，这样才能从根本上矫正各级政府只关心本级财政的状态，避免基层财政陷入困境。最终目的，是希望能建立各级政府财力与事权相匹配的法律保障。
该责任法明确中央要对各省财力的均衡负责，各省则要对辖区内各市的财力均衡负责，各市、各县都负有财政方面的辖区责任。
这样“省直管县”的要求就会消失。“省直管县”实际上是模仿西方的做法，因为担心市级截留，而出台“省直管县”，但省级政府也可能截留县里的资金。
如果一出现截留，就选择越级管理，这只会增加管理成本，而且导致效率低下。长此以往，可能导致体制复归，为了解决问题而不得不集权。从这个角度来看，地方辖区财政责任法，有利于约束中央政府的行为，避免不适当的干预，有利于全国财政体制的稳定。
减少专项转移支付
《21世纪》：这是纵向的财政关系，那横向的财政关系中，是否需要调整？
刘尚希：现在在中央层面，财权实际上是被各个部门给瓜分了。有些部委，有“二次分配权”，即他们享有在本级政府的各个部门之间分配财力的权力。
同时，基层财政困难跟横向政府间财政关系没理清密切相关。中央部门众多，各个部门制定的具体决策，通常没有相应的财力跟进，或者是中央财力没跟进，或者是地方财力不愿意跟进。
我们的体制是，“上面千条线，底下一根针”，最终都落实到基层，主要是县乡这一级政府。中央决策，中央的各个部委都争相“点菜”，省一级政府只是上传下达，政策从它那过一遍，或许省级、市级政府还加个码，提高政策标准，往往到县级政府，就出现财力与事权的不匹配。
这应当通过大部制来实现，再者要明确各个部委的职能，减少职能交叉和模糊。横向的财政关系，应当遵循财权与事权分开的原则，财政部管财权，负责财力分配；其他部委管事权，负责具体公共事务的筹划和管理。
横向的政府关系，在明确各部委的职责后，再制定合理的预算。要想清楚，部门的具体任务和目标，要花多少钱制定科学合理的部门预算，强化部门的责任。现有一种现象：干什么事不清楚，只管多要钱，结果造成资金沉淀。因为现在实行国库集中支付制度，国库资金根据项目走，项目进度不到，钱仍旧花不了。部门有时为了完成预算，为花钱而花钱，造成资金浪费。
中央各部委自己能干部门有时为了完成预算，为花钱而花钱，造成资金浪费。的事情自己干，不委托给地方。同时，凡是要求地方干的事情，应当实行财力可行性评估，不要超越中央和地方财力的承受能力。 |
