张文君
2012是个换届年，新任的地方政府领导正在或已经陆续上任。在时下经济仍不景气的大背景下，摆在地方领导案头上最棘手的问题，莫过于如何在短期内提振地方经济，以便自己任期伊始就给组织、群众交一份令人满意的答卷。于是，各地新一轮固定资产投资的狂潮拉开帷幕。
固定资产投资对于短期内提振地方经济，无疑是一针“强心剂”。相对于“三驾马车”中的扩大消费和增加出口，固定资产投资是最容易被地方领导掌控和运用的工具。容易发现，固定资产投资的周期与地方官员的任期步调十分吻合。尤其是换届之初，在新一届地方政府发展规划中，固定资产投资往往是最浓墨重彩的一笔。今年上半年各地纷纷推出的地方版“四万亿”就是一个很好的例证。
无限扩张的动机
然而“钱从哪里来”的问题十分棘手。通过设立融资平台等向银行“曲线举债”，就成了地方政府唯一的出路。对此，可以从需求与供给两个维度找到答案。
从需求的角度来看，地方政府有债务扩张的强烈动机。为了满足政绩工程的资金需求，地方政府可能的融资渠道有三：一是摊派和增加各种税费。经过上世纪末针对地方政府乱收费和乱摊派的系列整顿之后，此路不通。更何况在网络问政的今天，收费和摊派往往会被认为是地方官员无能和强势的表现，容易导致官员的声誉受损。
二是增加地方财政收入。分税制改革后，地方可用财力锐减。本世纪的头10年，地方政府突然发现土地财政是一个很好的创收渠道。但是高额的土地出让金在丰富了地方政府钱袋子的同时也推高了房价，间接地把建设成本转嫁到百姓头上。经过国家系列的房地产市场调控政策之后，如今此路也是举步维艰。
三是向银行借款。受《预算法》限制，地方政府无权举债，但沿海发达地区通过成立融资平台进行“曲线举债”的经验，为地方政府开辟了另一条渠道。经过2008年国际金融危机的刺激后，全国各地纷纷效仿。与前两种渠道不同，向银行借款最多的地方官员，往往私下里被认为是“最有能力”的官员。
于是，上述多种因素的综合作用导致地方债务具有无限扩张的动机。
利率期限结构之谜
从供给的角度来看，商业银行对地方政府项目具有天然偏好。
一方面，虽然商业银行的商业化改革明确了银行与政府间的产权关系，使得地方政府不再有权干涉银行金融机构的人事任免和经营决策。然而，良好的“政企关系”一直是各类经营主体追求的目标。银行支持地方政府的投资项目，不仅能获得经济利益，更能积累社会资本，从长期来看对其他经营活动存在“溢出效应”。
另一方面，预算软约束为地方政府提供了隐性担保。在中国目前这种行政管理体制下，地方政府作为中央政府的代理人，不存在破产制度。即使下级政府出现了资不抵债的情况，上级政府也将理所当然地承担最终偿还人责任。因此，与企业融资项目比较，地方政府的投资项目安全性更高。
与传统的教科书理论相悖，中国银行(2.80,0.03,1.08%)业普遍存在着“利率期限结构之谜”，即期限越长，加权利率反而越低。这一违反金融学常识的现象，正好说明了中国银行业对政府中长期项目贷款的偏好。
标本兼治之道
因此，换届年防范地方债务的再扩张迫在眉睫。治疗地方债务扩张这一“顽疾”必须“标本兼治”。
所谓治“标”，应该从地方债务扩张的工具——融资平台入手，从根本上建立起现代公司治理机制，实现风险内部化改造。地方政府既是融资平台的最大出资人，又是投融资决策者，还是投资项目经营者，这与现代企业法人内部治理结构的要求极不相符。政企不分导致融资平台成为“预算软约束”的准公共部门，加剧了运营风险。
这与上世纪80年代国营企业普遍承担高额负债的原理十分类似。因此，可以参考对国营企业的改造，实现融资平台的“治标”治理。主要包括：尽快实现融资平台的所有权与经营权分离，建立起现代化的公司治理结构，实现融资平台公司融资行为市场化，降低融资平台与地方财政的相互依赖性，等等。通过风险内部化改造，彻底消除融资平台的“预算软约束”。(编注：所谓“预算软约束”，可简单理解为，即便亏损，也有政府和银行兜底。)
所谓“治本”，从长期来看，就是要加快财政分配体制和官员政绩考核机制的改革。一方面，改革财政分配体制，是松绑针对地方官员“发展地方经济”的约束机制。要提高市、县、乡税收分享比例，给予地方政府相对独立的税种，既摆脱对“土地财政”的过度依赖，又保证地方政府有较为充实的财力。同时，将基础教育等惠及全民和全社会、涉及根本和全局性的公共服务事权上收。二者合力从而解决地方政府的资金缺口问题。
另一方面，改革官员政绩考核机制，是弱化针对地方官员的“发展地方经济”激励机制。地方官员任期短、政绩考核过分强调经济指标、地方政府投资基础设施项目绩效评价缺失等多种因素叠加，推动了地方债务的迅速扩张。因此，在保证地方合理竞争的基础上，应更加注重教育、就业、卫生、环境保护、文化、收入分配，形成涵盖经济、社会、人文等综合指标的考核体系。
总之，地方政府换届之际高度重视地方债务的再扩张迫在眉睫，而改革地方债务扩张的形成机制却是任重道远。在当下全国上下热切盼望拉开新一轮改革大幕之际，应该有足够多的智慧与魄力解决这一棘手的问题。
(作者供职于中共江西省委党校。本文原载于11月5日出版的《学习时报》，有删节，小标题为编者所加；《学习时报》由中共中央党校主管主办。) |
