长江商报消息评论员朱昌俊
《全国促进城镇化健康发展规划(2011-2020年)》将于今年全国两会前后对外颁布。按照规划，未来中国新型城镇化建设，将遵从“公平共享”、“集约高效”、“可持续”三个原则，按照“以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展”的要求，推动城镇化发展由速度扩张向质量提升“转型”。
《规划》尚未正式公布就已经引发媒体的强烈关注，足见其对于未来十年中国城镇化走向的重要指导意义。这也是对2013中央经济工作会议所确立的，“城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在”的定位的直接回应。
李克强副总理曾指出，城镇化不是简单的城市人口比例增加和面积扩张，而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变。为何此前的城镇化会出现粗放型的“人口比例和面积扩张”，这与城镇化初期的资源供应有关，更与相关制度密切关联。其中，最为重要的便是户籍制度和土地管理制度。
户籍制度其实与城镇化的目标在某种程度上是相悖的。其影响了人口的自由迁徙，几十年来城乡公共服务上的差距，更使得城乡关系演变为深刻的利益冲突。近来愈发凸显的异地高考等问题即是这种制度下的直接反应。要加速城镇化步伐而且又要保障质量，户籍制度的变革是不可绕过的一道坎。考虑到制度变革需要的过渡期，有专家学者提出现阶段可将一些举家迁徙的城市常住人口就地转化为城镇人口，值得一试。此外，建立在户籍制度上的公共服务差距，也要通过相应的制度供给来逐步缩小。
现有的二元化土地管理制度，客观上制造了城镇化过程中城乡割裂的发展趋势。城市国有土地制度和农村集体土地制度限制了土地要素市场化的发展，城市化用地必须依靠政府的低价征收转化为国有土地，而低价征收又影响了农村集体土地所有权。这种割裂状态，一方面使得城市获得了大量的土地出让金，城镇化朝向粗放型的方向发展，一味摊大饼，增加资金供应加剧了城乡的公共服务和基础设施建设的差距；另一方面，农民成为城镇化过程中的相对利益受损者，农村凋敝加剧，城乡差距进一步拉大，整体性的内需得不到释放。
当然，城镇化是一个系统工程，要确保有质量的城镇化，要更加突出城镇化的系统和协调性，创新城市的制度管理。如当下按照行政等级划分的城市管理制度，意味着大城市和小城镇的发展存在资源上的分配冲突，不同城市的公共服务差距被人为拉大。化解这种发展冲突，完善和优化各级政府的事权和财权分配比不可少。同时，更加照顾到城镇化发展的自发秩序。如激发市场的活力，加大对于中小企业的扶持力度，降低竞争性行业的民间资本进驻门槛，以满足城镇化的就业需求。简单说，新型城镇化，既要处理好城市与乡村的关系，也要兼顾大城市与小城市的关系。规划中突出了“以中小城市为重点”，应是对此的呼应。
不难发现，新一轮的城镇化面临着双重任务。一是弥补过去城镇化的欠账，另在新一轮城镇化大潮中一开始就要注意避免片面的城镇化倾向。基本公共服务和社会保障的均等化要同步跟进，可以说起点更高，任务更重。如何做到这一点，进一步释放制度改革红利无疑是最迫切和有效的方式。 |
