审计署首度全面起底地方政府债务

审计署首度全面起底地方政府债务：“10.7万亿未超偿债能力”

　　国家审计署公布，截至2010年底，中国地方政府性债务余额总计107174.91亿元。

　　从债务到期时间看，逾50%将在2011-2013年到期，偿债期限过于集中所带来的潜在风险仍不容忽视，如何将这些可能的债务风险破坏性降到最低、降低违约风险，则是最应优先考虑的。

　　备受关注的中国地方政府融资平台债务状况，随着6月27日国家审计署2011年第35号文件——《全国地方政府性债务审计结果》的出炉，终于被揭开神秘的面纱。这是中央层面首次以专题的形式、全面详细披露地方政府债务情况。

　　审计结果显示，截至2010年底，中国地方政府性债务余额（包含省市县三级地方政府）107174.91亿元，约占中国2010年GDP（国内生产总值）的四分之一，约为2010年财政收入的1.3倍。这样的规模介于此前市场预期的数额中值。

　　对此，审计署全国地方政府性债务审计工作领导小组办公室副主任陈尘肇昨日在接受新华社专访时称，“从审计结果看，至2010年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%。如果按地方政府负有担保责任的债务全部转化为政府偿债责任计算，债务率为70.45％。总体看，我国地方政府性债务负担尚未超出其偿债能力。”

　　外界则认定，上述数据等若给出了中央政府根据其认定的地方政府性债务，也即这107174.91亿元须由地方政府偿还。不过，不少分析人士同时推测，由于体制原因，地方政府不存在破产机制，最后若出现问题，肯定是中央政府买单。

　　从债务到期时间看，逾50%将在2011-2013年到期，偿债期限过于集中所带来的潜在风险仍不容忽视，如何将这些可能的债务风险破坏性降到最低、降低违约风险，则是最应优先考虑的。

　　另外值得关注的是，按国际惯例，政府的债务余额应低于GDP总额的20%，因此上述近11万亿元的这一数据，无疑会对未来中国的财政政策及货币政策都产生影响。

　　业界建议尽快赋予地方政府匹配的财权事权，允许地方政府发债，这样也可以缓解偿债集中到期风险，这点在国家审计署审计长刘家义6月27日向全国人大常委会作《关于2010年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》时被重点提及。

　　近八成来自银行

　　此次审计范围包括25590个政府部门和机构、6576个融资平台公司、42603个经费补助事业单位、2420个公用事业单位、9038个其他单位、373805个项目，共1873683笔债务。

　　审计结果显示，截至2010年底，仅54个县级政府没有政府性债务。而在107174.91亿元的全国地方政府性债务余额中，政府负有偿还责任的债务占绝大多数，规模为67109.51亿元，占62.62%；政府负有偿还责任的67109.51亿元，占62.62%；担保责任的23369.74亿元，占 21.80%；可能承担一定救助责任的16695.66亿元，占15.58%。在这些债务余额中，有51.15%共计54816.11亿元，是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的。

　　审计署报告显示，从借款来源看，2010年底地方政府性债务余额中，来自银行的贷款接近八成。数据显示，银行贷款为84679.99亿元，占79.01%；来自上级财政、发行债券、其他单位和个人借款的分别占4.18%、7.06%和9.75%。

　　针对此，汇丰银行全球研究部门昨日发布的报告指出，由于银行贷款占到了地方债的近80%，如果不切实采取措施来进行债务重组，银行未来几年将真正面临违约风险。

　　从举债主体看，2010年底地方政府性债务余额中，融资平台公司、政府部门和机构举借的分别为49710.68亿元和24975.59亿元，占比共计69.69%。

　　半数集中于近三年到期

　　“即便将来出现最极端的结果——审计署此次公布的10万多亿元债务全都成为坏账，以中国目前的财政实力来说，风险也是可控的。”兴业银行资深经济学家、市场研究总监鲁政委说。

　　数据显示，2010年中国GDP总量达39.8万亿元，当年中国财政收入为8.36万亿元。据此，10.7174万亿元的全国地方政府性债务余额，约为 2010年中国GDP的四分之一、财政收入的1.3倍。“更何况，目前中国财政收入每年还在以20%的速度递增。”鲁政委称。

　　同样，汇丰银行也认为，10.7万亿元的地方债规模并没有之前市场估计的那么大，尽管占全国GDP27%，但风险仍可控。

　　此外，在鲁政委看来，由于地方政府掌握大量国有企业资源，如果对其施加严厉的偿贷约束，这些地方政府可以通过转让部分行业的地方国企，退出一些市场化程度较高的竞争性领域，这正好也符合国家要求国企适当地退出部分领域的要求，促成国企改革进程。

　　香港京华山一证券华东区首席代表唐浩夫的表述更为明确。唐浩夫认为，目前地方政府债务规模不至于导致中央和地方管理体制发生重大变革，地方政府的压力也不会太大，因为体制原因，地方政府不存在破产机制，最后肯定是由中央政府买单。他进而分析认为，地方债务举债发展经济实际上配合中央政府的要求，尤其是与在金融危机之后的4万亿元刺激计划相关，因此地方政府债务问题应该要由中央政府承担一半以上。

　　汇丰同时强调，中国需要立即采取措施来对地方债进行重组，以降低违约风险。汇丰认为，允许地方政府发行债券将是短期内最为灵活的选择。

　　好消息是，审计署的报告显示，有超过72%的债务被用于投资铁路、桥梁和购买土地。审计署认为这些债务资金的投入，加快了地方公路、铁路、机场等基础设施建设及轨道交通、道路桥梁等市政项目建设，形成了大量优质资产。具体而言，用于交通运输、市政等基础设施和能源建设的有59466.89亿元，占 61.86%；用于土地收储的有10208.83亿元，占10.62%。

　　在汇丰银行看来，这就意味着地方政府掌握的资产是随着负债的上升而增加的，因此，负债的增加并不必然意味着地方政府的资产负债表在恶化。汇丰强调，对中国地方债无需感到恐慌，中央政府能够且即将对此进行重组，以降低未来几年出现不良贷款的风险。

　　从债务到期时间看，逾50%将在2011-2013年到期，由于偿债期限过于集中所带来的潜在风险值得关注。

　　事实上，由于地方政府融资平台“不能借新还旧”及“展期困难”，地方政府融资平台违约风险已经开始在云南等地出现。财新网报道称，由于贷款到期，云南省公路开发投资有限公司已在今年4月间，向债券银行发函，表示“即日起，只付息不还本”，该公司在建行、国开行、工行等十几家银行贷款余额近千亿元。 

　　“其实很多到期的地方政府融资平台贷款项目运营情况是不错的，如果继续给这些项目贷款，之后盈利状况是没有问题的。”兴业银行资深经济学家、市场研究总监鲁政委指出，因此对于这些项目可以通过国家追认立项的方式，让部分优质项目获得展期，他同时表示，追认立项的方式可能并不能完全覆盖所有优质项目，那么可以通过引入民间资金的方式，转让部分国家鼓励国有资本退出的行业项目股权。