努力用各类政策撬动市场，在节能减排中最大限度发挥市场机制的作用。在“十二五”以及未来更长的时期，我国节能减排工作应该由主要依靠行政政策，向依据法律法规和充分发挥其他各种政策的作用转变。
节能减排工作既是应对全球气候变化的重要内容，更是贯彻落实科学发展观，调整经济结构、转变发展方式的重要抓手。我国政府承诺到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放要比2005年下降40%—45%。为此，国家“十一五”规划提出单位GDP能耗下降20%，“十二五”规划提出在2010年的基础上单位GDP能耗再下降16%的节能目标。
尽管中央对节能减排工作非常重视，但由于我国尚未完成工业化和城市化进程，加之经济发展方式粗放尚未改变，节能减排工作困难很大。“十一五”期间，全国单位GDP能耗降低19.1%，没有完成计划目标。而2011年是“十二五”的开局之年，全国全年单位GDP能耗仅下降2.01%，更是没有完成计划目标。从当前全国各地实际情况看，完成节能减排任务相当艰巨。
“十一五”期间，我国节能减排的主要做法是依靠行政政策。无论是分解节能减排目标、加大淘汰落后产能，还是严控高耗能、高排放行业过快增长，都主要通过政府行政手段实施。这些做法应该说较快见到了成效，但是其实施的法律法规依据不充分、经济和社会成本较高，需要特别注意。而且，“十一五”后期出现的“拉闸限电”等行政做法负面效应很大。另外，由于很多落后产能已经淘汰，行政性政策的可用空间和潜力越来越有限。因此，在“十二五”以及未来更长的时期，我国节能减排工作应该由主要依靠行政政策，向依据法律法规和充分发挥其他各种政策的作用转变。
为此，首先要对已经使用的政策及可以使用政策的功效心中有数。建议中央对“十一五”以来所实施的节能减排政策进行系统的评估，同时，对有潜力的可用政策进行研究储备。通过这些工作，我们要知道哪些政策在节能减排效果上最明显。而且，我们还应该摸清不同的地区会有怎样不同的政策需求。另外，我们还要知道哪些政策是成本最低、效益最高。这方面我们可以学习欧盟对节能减排政策的运用和研究。以建筑节能减排为例，欧盟对大约30个国家的60项政策进行评估，不但把这些政策分为四类：管理和控制方法(主要是行政政策)；经济或基于市场的措施；财政和激励措施；支持、信息和志愿行动，而且，对这四类政策的成本效益进行了分析，给出了不同经济发展水平国家的政策实施建议。
其次，要坚持依法治国，严格按照法律法规行事。从《“十二五”节能减排综合性工作方案》看，在未来一段时间我国还要使用必要的行政政策。但是使用行政手段，要在法律法规的框架下进行。要尽快健全节能减排的法律法规、加快节能减排标准体系建设。实际上，标准规范是技术法规，是行政政策实施的依据。无论是淘汰落后产能，还是实施节能减排重点工程，不是政府想开展就开展，而是我们的标准规范通过技术参数规定落后产能不能生产、高耗能的工程必须把耗能降下来!
此外，要努力用各类政策撬动市场，在节能减排中最大限度发挥市场机制的作用。应该看到，节能减排在很大程度上属于市场失灵领域，因此，在这项工作开展的初期，特别需要政府综合运用财政、税收、金融和价格及土地等政策，建立市场，使开展节能减排的企业和个人，在市场上具有竞争力。但是，与此同时，政府还应努力使市场能够独立运转。因此，在运用上述政策的同时，要加大能效标识和节能产品认证实施力度、建立“领跑者”标准制度、加快推行合同能源管理等政策实施，扶持壮大节能产业，尤其是节能服务产业。苏州市开展的企业能源审计、评选“能源之星”的经验值得各地借鉴，我国在发挥市场作用方面，政策运用空间很大。
(王元丰作者系北京交通大学教授) |
