范建军
建立显性存款保险制度是实现利率市场化的前提条件隐性保险制度的最大缺点是它可能引发严重的道德风险问题：如果政府对银行、信托、证券等提供隐性保险，那么，这些金融机构不仅会丧失管控风险的内在动力，而且会在高回报动机驱使下过度冒险。长此以往，金融系统将累积非常高的系统性风险。
——银行体系的脆弱性及相应的制度创新
在市场经济条件下，银行体系是极为脆弱的。概括来讲，银行体系的脆弱性主要体现在以下四个方面：(1)银行企业是依靠经营风险盈利的高负债企业。银行的主营业务包括表内资产业务和表内负债业务，资产和负债利差是其主要收入来源，因此，银行是依靠经营风险盈利的企业；银行企业的资产负债率往往超过90%，而且是“硬负债、软资产”，较小的资产损失，就可能导致银行资不抵债，因此，银行企业时刻面临着生存危机。(2)银行风险具有很强的外部性。由于现代银行体系是由数量众多、相互间存在复杂债权债务关系的银行企业通过中央银行这个交易结算平台连接起来的有机整体，因此，单个银行的风险暴露很容易被放大和扩散到整个银行体系。(3)现代支付体系具有内在的不稳定性。原因是人们的支付活动会因季节、突发事件、社会环境的改变而发生剧烈变化，如果支付体系无法实现货币的弹性供给，那么，一旦实体经济对货币的需求产生较大波动，很容易导致商业银行因流动性枯竭而陷入困境。(4)银行和存款人订立的存款合约具有极不稳定的特性：一方面，合约规定存款人可随时到银行提现；另一方面，一旦存款人对银行的信心产生微小的波动，就可能导致存款合约的终结(存款人提现)。
在银行业的发展过程中，为改善银行体系的脆弱性，以美国为首的西方国家先后进行了多项重大制度创新：(1)为防止以高负债为特征的银行企业因过度冒险而破产，同时也为了有效降低银行风险的外部性，世界各国几乎都建立了以巴塞尔资本充足性监管协议为核心的金融监管制度。(2)为防止银行企业在负债业务上过度冒险，西方国家在其银行业发展早期普遍实行了对存款利率进行上限管理的政策。(3)针对支付体系不稳定的问题，美国于1913年创立了现代中央银行制度(美联储)，并赋予它商业银行的“最后贷款人”角色，从而彻底解决了支付体系的不稳定问题。(4)针对因存款合约不稳定而频繁爆发的银行挤提问题，1933年美国通过《格拉斯——斯蒂格尔法案》，创立存款保险制度，各国自此告别了频发银行挤提的历史。
——存款保险制度的作用
所谓存款保险制度，就是通过向银行企业收取保费，建立存款保险基金，并事先规定一个能涵盖大多数储户的赔付上限，承诺在银行破产清算时，由存款保险机构对限额及限额以下存款全额赔付，对超过限额的存款按限额赔付。存款保险制度的作用可总结为两个方面：(1)通过改善存款合约的信息结构来增加其稳定性，从而有效防范银行挤提现象的发生和银行风险的外溢和扩散。由于事先被告知，即使银行破产清算，中小存款人的存款也能得到全额赔付，因此，他们在听到有关银行的负面传闻后就不会立即赶去排队取款，挤提也就不会发生了。(2)保护中小存款人利益。建立存款保险制度的主要目的是杜绝银行挤提现象发生，阻止银行风险的外溢和扩散，但它客观上也起到了保护广大中小存款人利益的作用。
需要指出的是，存款保险制度只是一种“事后”的补救措施，其本身并不能杜绝银行企业的破产。尽管如此，在银行监管、破产处置等方面，存款保险机构同样可以发挥重要作用。此外，虽然我们可以把存款保险制度看成是针对中小存款人而设计的一套救助机制，但绝不能将它看成是针对问题银行而设计的救助机制，否则将助长银行企业在风险管理方面的“道德风险”，最终背离建立存款保险制度的初衷。
——利率市场化使国内银行破产倒闭成为可能
尽管我国银行业目前盈利状况良好，各项监管指标也都有明显改善，但这很大程度上是建立在政府对存款利率上限实施管制以及银行业内部竞争不充分的基础之上的。随着利率市场化改革的推进以及银行业对内对外开放程度的提高，存贷款的利差空间将被逐渐压缩，各类风险管理成本、业务开发成本以及为提升竞争力而增加的人力资本投入都会大幅提高，企业利润有快速下滑的趋势。虽然现在预言个别商业银行会因此陷入严重亏损，甚至濒临破产的境地还为时过早，但只要我国银行业的市场化改革继续向前推进，这一天终究会到来。
——建立显性存款保险制度是实现利率市场化的前提条件
我国虽然没有建立显性的存款保险制度，但政府一直实行隐性的存款保险制度，否则，我国必定频繁爆发银行挤提和金融恐慌。隐性存款保险制度甚至还覆盖到证券、信托等各个非银行金融领域。两级政府对国有银行和城市商业银行的注资行为，央行利用再贷款对资不抵债的农村合作基金会、信托公司、证券公司的自然人负债进行“兜底”的行为，都可看成是政府针对居民存款所做的隐性保险。隐性保险制度的最大缺点是它可能引发严重的道德风险问题：如果政府对银行、信托、证券等提供隐性保险，那么，这些金融机构不仅会丧失管控风险的内在动力，而且会在高回报动机驱使下过度冒险。长此以往，金融系统将累积非常高的系统性风险。
2004年，国务院在决定动用450亿美元外汇储备对四大国有银行进行注资时曾明确表示，这将是“最后的晚餐”。且不论上述表态是否能够最终兑现，但至少表明管理层有尽快终结隐性存款保险制度的强烈愿望。根据上文的分析，随着存款利率市场化改革不断向前推进，竞争力差的银行企业终将面临优胜劣汰的严峻考验。如果显性的存款保险制度建设不及时跟进，那么在不久的将来，当个别银行企业因竞争失败或过度冒险而面临破产清算时，管理层可能只有一种选择：继续对濒临破产的银行进行救助(即继续借助隐性存款保险制度来维护银行体系的安全)，理由是政府不可能听任风险肆意外溢和大面积扩散。果真如此，中国银行(2.69,-0.01,-0.37%)业改革将回到原点。考虑到建立显性存款保险制度将会是一个漫长而复杂的过程，因此，我们应该从现在起就未雨绸缪，提前为顺利推进利率市场化改革构建必备的制度基础。
(作者单位：国务院发展研究中心办公厅) |
