历经一年零七个月，中国打造出一份“中国特色”《核安全规划》，其中隐含了什么样的决策逻辑和各方势力博弈?又会对中国核电业的发展方向产生何种影响?
“我非常伤心，也很难过，发展核电的速度与规模，显然不是国家的头等大事，甚至都不是有关部委的头等大事。要不然就很难解释，为什么福岛核事故已经过去了一年多，我们已经获批的项目还迟迟不能复工，更没有新项目获批。”
10月24日早晨，中国广东核电集团(下称中广核)前副总经理、国内知名核电安全专家濮继龙在个人微博中写下了上面的话。
当晚，央视《新闻联播》报道，10月24日上午的国务院常务会议再次讨论并通过了《核电安全规划(2011-2020年)》和《核电中长期发展规划(2011-2020年)》(下称《中长期发展规划》)。
此前的10月16日，国务院批复了《核安全与放射性污染防治“十二五”规划及2020年远景目标》(下称《核安全规划》)，三份文件一起构成了中国核电重启的先决条件。
至此，在历经一年零七个月的停顿之后，中国核电建设终于重启。此间，几乎每隔一个月，就有核电领域的各路专家在媒体撰文，疾呼核电尽快重启。
其中《核安全规划》几经易稿，反复讨论，划定了未来中国核电的安全标准，给出了在运核电站的整改时间表，并对《中长期规划》的编制工作产生了影响。
一年零七个月中，中国核工业集团(下称中核)、中广核和国家核电技术公司(下称国家核电)这三大核电集团，为在未来中国核电发展版图中占据有利位置，反复博弈，试图对《核安全规划》的内容施加影响。
《财经》记者采访了多位《核安全规划》的起草者，试图还原这份规划中国核安全的纲领性文件的出台过程及其对核电重启的影响。
三重规划
2011年3月16日，国务院召开常务会议，鉴于日本福岛核事故教训，国务院决定在《核安全规划》批准之前，暂停审批核电项目，包括已开展前期工作的项目。
如此一来，编制《核安全规划》成了业界头等大事。彼时外界才注意到，中国并无特别针对核安全的纲领性文件，甚至出现了批评中国核电无安全要求、“空转”30年的声音。
事实上，要编制一份专门针对核安全的规划，在世界范围内尚无先例。中国核电安全规划虽不存在，但几乎所有涉及核电的国内文件中，均在显要位置花大量篇幅论证安全的重要性。
彼时，多数参与《核安全规划》起草的核电安全专家在接到任务时，也并不清楚这份规划究竟该包括哪些内容。
这份具有“中国特色”的规划文件，与《核电中长期规划2012-2020》密不可分。2007年，国家发改委曾发布过一份《核电中长期发展规划(2005-2020年)》，其中提出，到2020年中国大陆地区核电运行装机容量“争取达到4000万千瓦”。
此后，新的核电项目不断被批准，中国核电装机目标也不断被刷新。在福岛核事故之前，业界普遍的看法是到“十三五”末，这一数字将达到8000万千瓦。更激进者，则希望超越1亿千瓦。
《财经》记者获悉，2010年国家能源局曾上报过一份规模为8000万千瓦的核电发展规划，分管核电的中央领导看后认为规模太大，容易造成安全隐患。但国家能源局坚持认为，解决中国的能源问题，核电无论在经济性、环保性还是可靠性上，都是最佳选择。
这份发展规划最终未被批复，高层要求国家能源局重新进行调研编制，同时指示“如核电确需按此规模发展，必须配以安全规划”。这也是国家能源局编制《核电安全规划》与《核电中长期发展规划》的最初源头。
福岛核事故后，国务院常务会议又提出“要加紧编制《核安全规划》”，同样作为重启核电的先决条件之一，编制工作的牵头单位是国家核安全局。
据《财经》记者了解，与《核电安全规划》相比，《核安全规划》还涉及核循环的前端和后端、核技术运用等领域，但其中核电的内容占绝大部分，且与《核电安全规划》基本一致。
何为“三代”
“国四条”发布之后，国家核安全局立即召集多名业内知名核电安全专家，展开《核安全规划》的起草工作。
据与会的多位专家回忆，规划工作从一开始就陷入长时间争议中。中国核电业界争吵了近20年的问题——中国核电发展技术路线，再次成为矛盾焦点。
一种观点认为，目前中国大量在运和在建的核电机组，虽然与福岛核电站发生事故的机组同属二代核电技术，但是升级改进较多(即“二代加”)，运营经验上较为丰富，且为压水堆技术，不同于日本福岛的沸水堆技术，在安全性上有保证，依然应该成为未来中国发展核电的主流技术，“应该建设到2050年”。
反对者则表示，福岛核事故已充分说明现有的二代技术并不能抵御类似地震海啸叠加的严重事件，且中国已在2006年底引进了世界先进的西屋AP1000三代核电技术，未来发展核电应以此为主。
国际上，通常把满足美国URD文件或欧洲EUR文件要求的核电机组称为第三代核电技术。“中国核电之父”、中核集团原总工程师欧阳予在《世界核电发展趋势及三代核电技术定位》一文中总结了三代核电技术必须满足的要求，其中在安全目标上，三代核电堆芯熔化概率应低于十万分之一，大量放射性物质释放到环境中的概率应低于百万分之一。较之二代，三代技术在安全标准方面提升最多。
国家核安全局在综合了核电大检查的实际情况后，认为包括中国大部分“二代加”技术的核电站在预防和缓解超设计基准的严重事故方面存在不足，必须加以改进和提高，新建核电站应采取安全系数更高的三代技术。
但这并不意味着争论终结。《核安全规划》中对于三代核电技术的表述，又成了各方博弈较量的重点。
AP1000的支持者认为，未来中国应大量建设AP1000机组，“这是中央在2006年作出的决策，应当执行”(相关报道见《财经》2011年第7期“引进AP1000始末”)。
反对者则强调目前“二代加”机组有丰富的实践经验，而且在此基础上再加以改进和升级，可以使其在安全性方面达到三代核电的指标。
福岛核事故之后，中核和中广核开始了将二代技术升级到三代技术的研究工作。两家公司在法国M310二代技术的基础上，通过设置双层钢制安全壳以及改进实体隔离等措施，增加了核电站安全系数，使之在概率安全上达到了三代核电技术的硬指标。
中核和中广核都称，将推出“符合三代技术安全标准”的国产技术，中核为ACP1000，中广核则为ACPR1000+。
在完成ACPR1000+设计之前，中广核还将吸取福岛核事故教训，对“二代加”技术再加以改进，推出同样符合三代核电安全标准的过渡技术ACPR1000。
中广核方面表示，ACPR1000将在2013年底完成技术设计，争取在2014年开始建设示范堆。
AP1000的支持者斥责这种行为是开倒车。“AP1000在安全性上远高于三代核电的标准，而ACP1000和ACPR1000+只是刚刚达到标准。”一位核电业内人士直言不讳，2007年中国引进世界先进的AP1000技术，且建设工作已经展开，“现在却因为适应新的形势而推出安全指标还不如AP1000的两种新技术，这是一种倒退”。
但环保部一位不愿具名的核电技术专家并不同意上述观点。他认为虽然目前ACP1000和ACPR1000+还处于概念设计和初步设计阶段，但其安全系统的设计理念是比较先进的，符合三代核电技术的安全标准，且技术源头M310在中国有大量的实践经验，“相对来说工程风险会少些。”
AP1000的首台机组浙江“三门1号”，预计将在2014年并网发电。上述专家称，对于AP1000合理的做法应是经过三年验证和实践积累后，再展开大面积推广。在这段时间内，新建核电项目合理的选择是ACPR1000。
他还表示非常欣赏AP1000的技术设计，“它的非能动理念是革命性的，但是毕竟从图纸到工程还需要一个过程，我们还需要等等看。”
核安全局作出了最终决定：在《核安全规划》中，只提安全标准，不指定具体技术路线。
这一点对《中长期发展规划》也产生了影响，规划中对于新建核电项目技术路线的提法亦为“必须符合三代技术安全标准”。
体制改革落空
除技术路线争议，《核安全规划》的最初版本中有两处内容未出现在终稿内。一处涉及核电体制改革，另一处涉及内陆核电。
理顺核电体制的业界呼声已存在多年。业界普遍认为，不理顺核电体制，不利于核电产业稳定发展，也将对安全产生影响。
目前，中国与核电相关的政府管理部门主要包括环保部(国家核安全局)、国家发改委(国家能源局)和工信部(国防科工局)。
此种制度设计的根据是“核能的特殊性”，但却造成机构重叠、职责不清。比如，国防科工局的工作内容不仅涉及核军工领域，还负责核电燃料的统一管理与核事故的应急，这与核电的发展部门国家能源局，以及监管部门国家核安全局多项职能冲突，政出多门现象不可避免。
此外，国防科工局还同时履行国家原子能机构的职能，负责参与国际原子能交流合作活动，此做法一直不被国际社会认可。
《财经》记者了解到，部分《核安全规划》起草者希望将涉及军工的国防科工局从核电管理体制中完全剥离，由国家能源局主管核电的发展，由国家核安全局负责核电的监管。
但该思路遭到了激烈反对，“你想扒人家的权力，人家当然不干”。最终的《核安全规划》中，关于核电体制的内容除“必须加强核电集团在事故应急中的作用”外，其他全部被删除。
中国的核电主管部门，在福岛核事故后也做了一系列调整。其中国家核安全局由原来的环保部一个司扩增为三个司，管理职能更加细化;国家能源局核电办将升级为核电司，专门负责核电发展规划的制定和管理;国防科工局增加应急司，主管核事故应急工作。
这样的机构改革方法，实际上提高了核电主管部门在国家各部委的级别，将核电的发展和监管置于更加重要的地位。但这导致《核安全规划》起草者借此理顺核电管理体制的想法落空。
此外，国家对内陆核电的态度也是此次核电新政中引人注目之处。
2011年4月，即《核安全规划》编制之初，规划起草者就已意识到内陆核电的发展问题，在编制中这部分的表述为“积极推进内陆核电项目的建设”。
不料此后形势急转直下。首先，内陆核电项目建设遭到了水利部等国家部委的反对，认为其可能会对中国内陆水系造成污染。其次，随着福岛核事故的不断发酵，内陆核电在中国遭到了空前的信任危机、引发了激烈的民意反弹(详见《财经》2012年第10期“核电余震未了”)。
国家能源局认为，关于内陆核电的表述应该出现在国家能源局编制的《中长期规划》中而非国家核安全局编制的《核安全规划》中。
最终提交国务院常务会议审议的《核安全规划》中，关于内陆核电的内容被全部删去。在《中长期规划》中，则提出“在'十二五’期间不安排内陆核电站建设”。
中国能源研究会常务副理事长周大地对此表示失望：“不建设内陆核电站，不是技术和经济上的考量，而是政治上的考量，核电站并不是天经地义要建设在海边。”
在中国重启核电建设的大背景下，内陆核电站还将面临至少三年的停顿。中核已将下属湖南桃花江内陆核电项目的设备和部分人员迁往其沿海厂址辽宁徐大堡(相关报道见《财经》2012年第10期“内陆第一核电站去留”)，中广核也正着手将湖北咸宁项目的设备搬往广东陆丰厂址。
内陆核电停顿造成的巨大损失，已不可避免。桃花江、彭泽、咸宁等三座已经开展前期工作的内陆核电项目，累计投资超过100亿元。
来自核电企业的一位核电专家告诉《财经》记者，“现在能做的只有维护厂址，等待内陆核电解冻”，“维护费用每年估计会超过1亿元，还有百亿投资压在那里没有用，像大型混凝土搅拌站肯定搬不走，得花钱维护，否则三年不用肯定生锈。”
咸宁核电项目是中广核下属唯一的AP1000项目，项目停滞后中广核面临很大的财务压力。中广核一高管透露，“主要设备可以放到其他厂址，但备料没有办法处理，损失很大。”
技术路线难免多元化
《财经》记者了解到，《中长期规划》中对核电的发展规模目标确定为“到2020年中国核电装机将达到在运5800万千瓦”，这与此前的8000万千瓦相去甚远。
“虽然目前发布的《核安全规划》、《核电安全规划》以及《中长期规划》内容中，反复强调核电安全标准，而并未提及具体的技术路线。但规划缩减的原因，即为2020年之前少上二代和在此基础上升级的(三代)机组。”接近决策层的人士透露。
2020年核电装机目标的削减，将至少为AP1000争取到2200万千瓦的容量。“核电厂址是不可再生的宝贵资源。”上述人士称。
据《核安全规划》的起草者透露，虽然目前透露出的规划内容均未对技术路线有明确要求，但中央主管核电的高层已明确提及“符合三代技术安全标准，以AP1000为主，并在此基础上创新”，而且“类似的字眼也会在《规划》的正式文本中提及”。
这个说法，并不能让在中国主推AP1000的国家核电公司及西屋公司稳坐钓鱼台。未来中国的核电市场上，将至少出现六种三代核电技术：中核、中广核基于法国M310改进提升的ACP1000、ACPR1000和ACPR1000+;西屋公司AP1000和国家核电在此基础上自主创新的CAP1400;以及法国阿海珐的EPR。
西屋中国总经理高礼霆(TimothyJ.Collier)在接受《财经》记者采访时表示，西屋不害怕竞争，他相信未来在中国将出现使用ACP1000及ACPR1000的核电站，但AP1000基于其技术的先进性将占据主导地位，“而且AP1000是政府决策的结果，将获得支持”。
但西屋和国家核电没有机型选择权。目前在中国，仅有中核、中广核及中国电力投资集团拥有核电站的运营牌照，在理论上它们可以选择任何符合三代安全标准的核电技术和堆型。
过去十年，中广核凭借其“二代加”技术CPR1000，在国内市场上异军突起，成为发电企业稳定盈利的典范。在核电这样一个高技术门槛的行业中，已经掌握核心技术的企业不会轻易放弃自己的优势。
《财经》记者了解到，2009年国家能源局规划司牵头完成的“我国核能发展战略研究”课题报告给出的数据显示，“我国二代和二代改进型机组的建设规模将不超过6000万千瓦，而三代核电的建设规模可能会达到2.4亿千瓦。”
国家确定未来将不再建设二代机组后，中核、中广核迅速展开升级换代研究，三代核电技术市场成为兵家必争之地。显然，他们想在这个市场上复制中广核的成功模式。
“未来三代技术出现多元化将难以避免。”上文提及来自核电企业的专家表示。为此，成为核电业主已经是国家核电公司的努力方向。
“国家核电将在荣成石岛湾厂址建设两台采用CAP1400技术的核电机组，届时国家核电将成为这座电站的业主。技术单位同样需要核电站的盈利所带来的稳定现金流资助继续研发。”上述接近决策层的人士透露。
“十一五”期间，在“引进先进技术，统一技术路线”的方针下，AP1000经过几轮招投标最终胜出，被定为未来中国市场重点建设的主流机型。但事与愿违，中国核电过去20年在二代技术上多种技术路线并行的图景，又将在三代核电时代重演。
中国高层一直期望能够实现核电技术的自主化和国产化。多位接受《财经》记者采访的业内专家表示，若达此目的，必须整合国内的技术研发力量，尤其是在技术力量相对薄弱的情况下，不宜分散，搞多种技术研发。
但中核和中广核基于发展需求的考虑，不愿放弃既有的商业模式。剥离技术力量，整合专业资源，形成专业独立的技术设计方、系统集成商和运营公司，这一彻底改革中国核电工业体制的方案，短期内在中国看不到推进的可能。
目前的情况是，中国经济对电力的强劲需求使得核电公司无暇顾及核电技术国产化。“国内市场很大，这是各公司目前的诉求所在。”周大地表示，“现在(核电机组)出口已经不是最重要的事情了。”
除管理体制，业界一直呼吁完善中国核电的法律法规体系。上文提及的环保部专家向《财经》记者介绍称，一个合理的法律法规体系应该包括“法律-行政法规-部门规章-强制性标准-安全导则-技术性文件”等，如此才能形成一整套行之有效的监管体系。
“中国核电法律体系缺乏顶层的那个帽子。”他说。虽然部门规章和行政法规有很强的约束力，但是由于《原子能法》的缺失，核电监管部门的执法常陷入无法可依的尴尬中。
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