“考察地方官还应看是否欠了一屁股债”
财政部专家刘尚希认为地方征收过头税与政绩考核机制有关，政府行为应做风险评估
刘尚希，48岁，财政部财政科学研究所副所长、博士生导师。
临近年底，全国多地爆出了征收“过头税”的消息。收过头税是财政部和国家税务总局三令五申禁止的行为，并且税收行为有明确的法律规范，那么，地方政府为何会“公然违法”？“过头税”问题的深层次原因是什么？
新京报记者专访了中国最早系统研究财政风险的学者刘尚希研究员。
政绩观决定过头税
新京报：中央多次强调不能收过头税。税收征管法规定不许提前收税。为什么还会有地方这样做？
刘尚希：按理要依法征税，按照税法规定，能收多少算多少。但在实际操作中，税务人员完全按照法律操作有难度。实际操作是按照税收任务去执行的。任务一旦定下来，就必须尽力去完成。如果经济下行，又不及时调整任务量，有些地方就会收过头税。
税收任务实际上也是层层分解，税务系统内部其实也有这样的考核。依法征税没有真正做到位，法制化还有一个过程。
新京报：税收任务层层分解，是不是摊派？
刘尚希：和摊派不一样。任务分解，会根据税收任务的实际进度进行比较，看完成了多少，根据这个来考虑收税的情况。比如时间过半，任务未完成过半，就要加大征管力度。这个任务不是直接摊到企业，而是分解到各个征税机关。
新京报：如果任务分解到某一个征税点，会不会出现对辖区企业摊派？
刘尚希：一般不会，它也有一个综合考虑，这个企业实在没税源，不可能逼着他去卖资产来交税。榨油的话，也要考虑有油可榨才行。
若是摊派的话，就不管那么多了，交不起也得交。所以分解税收任务不是摊派，而是在依法治税水平还不高的条件下征税的一种辅助方法。
新京报：税收征管法规定了处罚措施，也不能阻止收过头税吗？
刘尚希：收过头税，如果是政府行为，处罚谁？处罚一级政府？
国外为什么这种现象少？你收企业的过头税，他会告你。我们国内的企业就不敢告，怕政府。其实，国内这些企业平时多多少少都会有偷税漏税，他要告政府的话，没有好果子吃。收过头税的时候，企业的腰杆子也不硬气。
新京报：根据调查，即便经济下行，一些地方为了保财政收入增长而收过头税。
刘尚希：这还得从体制环境上分析，政绩考核除了看经济增长指标，也看财政收入的增长，领导对这两个指标都很看重。如果GDP上去了，财政收入没上去，就觉得政绩不突出。就会想方设法把任务分给各个市县去完成。
有的地方“空转”甚至“买税”
新京报：任务指标是根据预期情况定的，但是今年的经济形势变化了，税收任务可不可以调整？
刘尚希：如果经济情况很糟糕实在完不成，可以调整预算。如果不调整预算，赤字就会扩大，这里面有一定的弹性，但不是很大。
新京报：预算调整谁来决定？
刘尚希：政府的预算调整要经过人大。
新京报：如果完不成任务的话，政府会去要求调整预算吗？
刘尚希：预算的调整是一个整体的考虑，根据整个宏观经济的预测来确定，它没有办法一个一个企业去考虑具体情况。在这种情况下，如果地方经济没有恶化的话，一般就不会调整预算。
当然，一般预算确定之后，完不成的情况很少，政府会千方百计完成，有的会收过头税，有的地方做“空转”。
新京报：“空转”是什么？
刘尚希：空转就是，比如向企业收500万元的税，企业说我亏损呢，地方政府说没关系，我给你贷款500万元。然后就以某种支出的名义，支持企业500万元。
那么对于地方来说，收入扩大了500万元，支出也扩大了500万元，转了一圈，数值做大了。如果上面搞得下面压力太大，一些地方就会采取这种办法。
新京报：这样做受损的是谁？
刘尚希：对于一些地方来说，一方面它是完成了税收指标，财政任务也完成了，政绩考核也做得不错，收支都上去了。表面上皆大欢喜，但是实际上严重的短期行为会导致以后财政压力更大。这样做，社会成本扩大了，交易成本增加了。
新京报：还有一些地方“买税”，这是怎么操作的？
刘尚希：比如在一个县里，各个乡镇发展不平衡，甲乡完不成任务，乙乡完成有富余，甲乡就把乙乡的税买过来。入库的时候就说是甲乡收的税，这样甲乡的任务就完成了。但是甲乡要付给乙乡一笔钱，买税也要成本。
新京报：通过不正当手段完成了，明年上级会不会继续增加任务量？
刘尚希：是啊，它后面的压力就越来越大。不过领导说不定调走了，过一年算一年吧。这是个短期行为。平白无故就损失一笔买税的钱，什么都没增加。
任期短会少考虑全局
新京报：用GDP考察官员政绩，会提出一些增长要求，地方官员能有其他选择吗？
刘尚希：考核的方式应该更科学。除了GDP考核以外，还应该有其他的考核。
(目前考核体系下)，如果你是市长或者书记，你首先会想做点事，而且会做一些看得见的事，而不是做一些前人栽树后人乘凉的事。对于国家整体发展和地方局部发展怎么协调，很少考虑。
新京报：出现收过头税的现象，是不是表明地方的财政压力过重了？
刘尚希：这个实际上有多方面的原因，是在复杂的体制背景下所形成的一种行为。政府会尽可能地增加收入，因为没有钱什么事也办不了。
地方政府的短期化行为，与行政体制、干部的任期制有关系，有的干不了一届，甚至干不了一两年就调走了，都是刚刚熟悉情况，赶紧做点事，这个积极性挺好，但是如果没有统筹协调，就可能起副作用了。
新京报：有观点认为，上次税改国税拿得多，地税少了，现在应该再次进行税改，释放制度上的红利。
刘尚希：这个就要权衡了，中央拿少点的话，转移支付也就少了，像全国基本公共服务这样的目标也得要重新考虑了，可能做起来就要慢很多，标准也要低一点。
中央少拿一点，像平衡地区差距、统筹城乡发展这类的事情就做不了了。中央拿的钱越少，区域发展的差距就会越大。从地方个体来看，钱百分之百留在自己这里最好；但是从一个国家整体来看，只考虑本区域利益，是不行的。
新京报：你赞成这样改革吗？
刘尚希：中央收入已经降到50%了，还要怎么降？没有任何一个国家中央财政收入占全国的比重低于50%的，这涉及国家的长治久安和全国的统筹协调发展。财政能力是行政能力的体现。实际上，大多数的钱已经转移给地方去花了，不存在中央花钱太多的问题。现有的中央集中度还是比较合适的，长远看，我还认为应当略有提高。
“大跃进”增加财政压力
新京报：地方的财政压力主要来自哪些方面，要怎么缓解？
刘尚希：地方的压力实际上是来自两个方面，一方面是自己给自己加压，比如在城镇化建设方面，你追我赶“大跃进”。例如一百多个城市都提出要建设国际化大都市，搞地铁，标准提得很高。本来十年干的事，要两年就干完，那你多少钱都不够。
再有一个，上级各部门都是从自己的角度给地方提出各种各样的要求，搞教育的强调教育重要，搞卫生的强调卫生重要，哪个都重要。这就是说“上面点菜，下面埋单”，你点的菜太多了，点的标准太高了，地方就买不起单了。
新京报：各地之间竞争不是好事吗？
刘尚希：地方政府的竞争现在有些类似于企业的竞争，都是考虑自己的利益。这么考虑问题是对的，但需要协调，而不是放任不管。在政府内部，县里这么做需要市里来协调，市一级这么做需要省里来协调。实际上都要有上级的协调，全国得有一个综合平衡。
上级政府不协调，撒手放开搞，这样就出问题了。都想大干快上，钱是有限的，只能把压力转移到更下一级。
新京报：现在这种情况下，怎么避免官员行为短期化？
刘尚希：首先得稳定地方政府主政官员的任期，任期五年，就要做满五年，不要随便调动。再一个就是政绩观，对下级政府做的事，不仅要看看得见的，还要看他做了哪些看不见的、为子孙后代造福的事情。考察地方主政官员，不能只看他GDP搞了多少，有多少招商引资，城市建设是不是很靓丽，还要看他是不是借了一屁股债。
别看经济增长了，财政增长了，风险说不定哪一天就爆发了。比如说收税收多了，企业不行了，杀鸡取卵，风险就会暴露出来。政绩往往是看得见的，风险往往是看不见的。要做一些风险评估，地方政府的这些做法风险有多大。做风险评估的话，自然会矫正“只做短期的，不做长期的”的行为。 |
