对此,原市政公用局于2009年9月向化工园区管委会和昆仑燃气发文,明确告知昆仑燃气,其擅自在化工园建设设施并发展用户,违反了《江苏省燃气管理条例》。为此,该局停止办理昆仑燃气在化工园所建CNG母站补办手续的申请,以及在江宁区投资建设压缩天然气母站审批。
但这并未阻挡昆仑燃气的建设步伐。在上述压缩天然气母站建成后,原市政公用局不得不承认此既成事实,“在反复做南京中燃的工作后,临时同意昆仑燃气对外供应压缩天然气”。
昆仑燃气的一系列举动,引起主管部门极大的不满。“中石油昆仑公司在我市运作的项目均是与民营企业甚至个人合作,期间已发生多起经济和违纪纠纷被举报到中石油,中石油也对相关人员进行了调离处理,其违规干扰市场秩序的行为应当及时予以制止。”南京市住建委在向市政府的一份汇报材料中表示。
一位曾出身中石油、现任职于一家燃气公司的业内人士告诉《财经》记者,昆仑燃气的做法已经在业内引起了群愤,但多数燃气公司避免与昆仑燃气硬碰硬,而是采取“柔性”策略。
2009年,苏州港华燃气有限公司在昆仑燃气进入苏州时,即与后者成立合资公司,条件是昆仑燃气不能染指苏州工业园区——相对民用天然气,工业用户供气因价格灵活被视为优质客户。在近几年供不应求的情况下,苏州港华的这一策略换来了气源。
“在有管道天然气之前,供气要靠撬车拉气,每立方米的成本比前者高出近一块钱,当时没人感兴趣,我们这样的小公司愿意接手特许经营权,赌的就是管道通气后的盈利预期。谁知道西气东输线开通后,大企业都来了,而且都不是以参股的方式,而是想尽办法蚕食你的‘领地’。”一位河北某县的天然气公司人士对《财经》记者抱怨。
直供气是非
城市燃气公司们近来发现,中石油开拓天然气下游的策略发生了变化,其下属企业昆仑燃气放慢了对下游市场的进军,中石油集团却加大了直供气的开拓力度。
曾参与此类项目运作的一位人士对《财经》记者表示,中石油当时进军下游的考虑在于,上下游一体化是业绩增长最快的方式,“但在进入后发现水土不服”—— 城市燃气输配涉及千家万户,与中石油粗放式的管理并不相洽。而且,由于昆仑燃气介入城市较晚,好的地盘已被先进入的民企、外企拿走。即便拿到未开发项目,铺设城市管网又要涉及到麻烦多多的征地问题。
因此,昆仑燃气这两年进军下游的脚步明显放慢,而中石油也随即将战略调整为向大型工商业用户实行直供气。
由于直供气不经过城市管网而直接从中压管道输往企业,故能降低输配成本,大型企业用户往往更愿意直接与上游企业签订直供气协议。
但直供气无疑夺走了城市燃气公司最大一块蛋糕。一般而言,对于一家成熟的大型燃气商,工商业销售气量占到其总销量的80%以上。民用天然气管网铺设、维护管理成本高于工商业天然气成本,价格却低于工商业气价。以南京市为例,目前的城市门站价为2.3元/立方米,但民用天然气销售价格却为2.2元/立方米。
在此局面下,城市燃气公司不得不用工业气所得补贴民用气亏损,形成现行交叉补贴结构。
一位中国城市燃气协会人士表示,在现有特许经营区域内争夺工业用户,显然违反地方政府与燃气商所签订合同,政府信用与合同严肃性受到挑战。
据他介绍,成熟市场经济国家的天然气行业实行分业经营,勘探开采、长输管道、储气库、城市管网的许可证不可兼得。中国上下游一体化经营模式,是供不应求时期的产物,强行切断势必影响到各方利益,实施阻力不小。随着供求关系的缓解,产业链的分割会趋于合理化,但这可能需要七八年时间。
华南理工大学天然气利用研究中心主任华贲告诉记者,根据北美和欧洲市场的经验,80%以上的燃气电厂、大工业用户都是直供气,他建议,应对城市燃气的特许经营权范围做出界定,在此范围以外的下游企业有权另寻直供气源。
2004年,世界银行[微博]与国家发改委经济体制研究所共同发布的《中国天然气长距离运输和城市配气的监督框架》中写道,“在天然气批发领域实现竞争的基础上,建立起竞争模式,在成熟的发达市场经济国家中,是天然气行业的主导模式。”
中国石油大学中国油气产业发展研究中心副主任刘毅军提醒说,“中国天然气行业上中游甚至上中下游一体化的格局不变,长期来看,分离出来的大用户也很难保证获得相对低价的直供气。”
至于城市燃气行业存在的价格倒挂,刘毅军认为,必须通过加快理顺天然气与替代能源之间的比价关系,加快理顺产业链不同环节的利益分配关系来解决。
华贲则指出,理顺价格,改变国内民用气价低于工业气价的不合理现状,可能是解决这一矛盾的根本方法。与其人为压低民用气价格,扭曲价格机制,不如由财政直接补贴特定用户。
管道独立呼声
长期关注这一领域的北京隆安律师事务所律师孔晓宁对《财经》记者分析说,由于特许经营权是新生事物,相关政策法规也不完备,很多企业与政府签署协议时就留下了隐患,比如未明确新城区、新的工业园区是否包括在特许经营协议的区域内,对于气种的规定不详细等,这为后来者“钻空子”提供了借口。
对此,孔晓宁建议,鉴于《市政公用事业特许经营管理办法》是部门规章,因此应提高其效力等级,至少要上升到行政法规,在此基础上,由国务院相关主管部门根据行政法规出台专门的规章。同时,针对目前实际运营中出现的一些常见纠纷问题,应当给出明确的解决办法。
不过,他也认为,对于昆仑燃气这样与上游垄断者存在亲缘关系的企业,仅靠司法约束是不够的。“因为是否在当地开设接口,由中石油说了算,就算赢了特许权诉讼,最后也可能拿不到气。”
上述河北某县天然气公司人士举例说,西气东输线通气后,在永(清)唐(山)秦(皇岛)段迁安市的卜官营设立了一个分输站。虽然迁安市的管道燃气特许经营权早已归迁安新华联燃气有限公司(下称迁安新华联),但昆仑燃气还是与一家当地企业成立合资公司,并拿下首钢迁安钢铁公司的供气协议,成功从卜官营分输站获批一个接口。
迁安新华联此时正在与中石油联系开设接口事宜,由于业界不成文的规定,每个县只能开设一个接口,因此,昆仑燃气的接口直接威胁到了迁安新华联的申请。无奈之下,迁安新华联选择了妥协,将滦河以西地区的供气权交给昆仑燃气,换取在滦河以东再开设一个接口。
《反垄断法》规定:“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业,国家对其经营者的合法经营活动予以保护。”因此,中石油等公司在反垄断法律上是例外、被免责的对象,不受相关法律调整。
但北京竞天公诚律师事务所律师张鑫曾对《财经》记者表示,反垄断法只保护中石油在上游的垄断地位,而城市燃气市场属于天然气分销领域,并不在保护之列。不过,他也承认,这方面的诉讼专业且复杂,举证会十分困难。
“要彻底改变这样的竞争格局,需要一场行业性的整体改革,设法切断上下游业务之间的纵向一体化。”孔晓宁认为。
呼声最高的即是管道独立。中国石化经济技术研究院院长朱煜曾公开质疑,天然气管道就好比高速公路,建设和经营企业是通过收费来实现自己的收益。因此,只要符合上路的条件,谁的车都可以跑,不能说谁修了路就只能走谁的车。
华贲建议,应当借鉴当年电力系统“厂网分开”经验,组建与天然气开发商分开的独立企业——国家天然气管道公司,实施全国统一干线管道。为了避免重蹈电网公司的垄断故辙,天然气管道公司应当只是交易平台而不是购销中间商,只收取输气费用。
针对外界源源不断的拆分呼声,中石油咨询中心曾在2007年发布报告,以“(分拆)将打破原有的内部协调机制,不利于保证安全、平稳供气”为由表示反对。
但其在报告中提出渐进方案,建议按照第一步管道成为独立法人、第二步强制管道开放、第三步完善立法和监管的实施步骤,推进管网管理体制的渐进改革,用5年-7年的时间最终实现“产权多元、经营独立、法规健全、监管有效”的行业改革目标。
迄今为止,此方面的改革部署尚未列入决策者日程。
(财经网)