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在对农村城市化历史遗留违法建筑的处理上，深圳试图探索出一条具有特区特色的新路子。
在对农村城市化历史遗留违法建筑的处理上，深圳试图要先行一步，探索出一条具有特区特色的新路子。
3月23日，深圳市规划与国土资源委员会发布《深圳市住房建设规划2012年度实施计划》，提出“试点以整体租赁方式将原农村集体经济组织集资房，城中村村民自建房纳入保障性住房有效供应渠道”。这一“计划”虽具有研究和讨论性质，但其所指向却表露了深圳前进的方向。
记者从市规划国土委了解到，《深圳市土地管理制度改革总体方案》（以下简称《方案》）近日已获国土资源部和广东省政府联合批复，但相关细节要稍后才能对外公布。对于涉及解决深圳历史遗留违法建筑的核心——产权问题，《方案》提出改革思路：明确产权、明晰权益、丰富权能，探索权益实现的多元化路径；结合土地二次开发模式创新土地确权路径；从原农村集体组织内部、行政、司法3个层次完善土地权属争议调处机制。
市规划国土委相关负责人表示，结合深圳当前情况，数量庞大的小产权房将经过综合审定评估，分门别类处理，部分符合条件的予以确认产权。
一边是轰轰烈烈的清理小产权房运动，一边是深圳将小产权房纳入保障性住房体系的举措。面对人口数量连年递增、可用建设用地几近枯竭的态势，在违法建筑以及违法用地上，深圳政府还有着更深远的谋划。
历史遗留违建不等于小产权房
市委常委、常务副市长吕锐锋于3月下旬公开强调，深圳没有“小产权房”，只有原农村集体经济组织建造的不合法、不规范的统建楼，以及一些非法房地产，此类建筑应该看成深圳的历史遗留问题。
对此，市规划国土委相关负责人解释称，经过1992年、2004年两次农村城市化改造，深圳原农业户口人员已全部转为城市居民，农村集体土地已转为国有，土地所有权实现了从国家所有和农村集体所有的二元结构，到国家所有的一元结构的转变。
在土地已经国有化的大背景下，在占地性质方面，深圳农村城市化历史遗留违法建筑与为大众熟知的“小产权房”存在着本质区别，不属于国土资源部文件所称的“小产权房”。
改革开放至今，深圳成绩有目共睹。然而，经济与人口增速的高歌猛进，往往伴随着资源短板的日益显现。
在土地资源方面，原深圳市规划国土委主任、党组书记王芃此前公开表示，未来10年，深圳建设用地指标只有967平方公里，每年新增建设用地规模仅为58平方公里。经过30余年高强度开发，深圳已经用光了70%的可建设用地。
同时，1980年至2011年间，深圳常住人口数量从32.35万暴涨至1046万。妥善做好住房保障工作已成为深圳政府必须解决的关键问题之一。
根据去年6月由市政府公布的《深圳市住房保障发展规划（2011―2015）》，深圳在“十二五”期间将新增安排筹集建设保障性住房24万套。然而，深圳去年保障性住房仅竣工1万套，存在较大供需缺口。
两年前提出将小产权房并入保障房
由于历史原因，深圳历史遗留违建占据着数量可观的土地资源。资料显示，去年全市土地总面积1991平方公里，其中可建设用地约占一半，其中原农村集体用地为390平方公里，占比高达42%。土地权属上，390平方公里原农村集体用地中，合法用地仅占25%。约300平方公里的非法用地掌握在30万人原住民手里。
如何用好这300平方公里非法用地，对深圳而言无疑至关重要。近几年来，社会各界人士曾多次建议，保障性住房应当从存量房中挖掘潜力。
事实上，早在2010年，深圳就计划将农村城市化历史遗留违法建筑纳入保障房体系。2010年9月1日，由深圳市长许勤签署施行的《深圳市房地产市场监管办法》中，就已提出要有条件地将农民房、小产权房并入保障房。
去年《深圳市住房保障发展规划（2011―2015）》出台后，相关部门负责人即表示，计划新增的24万套保障性住房中，实际竣工为21万套，剩余3万套将通过从开发商手中回购或者“筹集”违法建筑来完成。
今年3月23日颁布的《深圳市住房建设规划2012年度实施计划》则明确表示，积极推进原农村集体经济组织集资房、城中村村民自建房统一纳入保障性安居工程工作。
该计划还明确了实施途径，即结合住房建设规划、产业发展需求，在确保住房质量、消防安全的前提下，试点以整体租赁方式将原农村集体经济组织集资房、城中村村民自建房纳入保障性住房有效供应渠道，就近提供给符合条件的住房困难家庭和人才。
在可用土地资源捉襟见肘的深圳，利用存量历史遗留违建发展保障性住房事业，变“堵”为“疏”，是更为现实的选择。
“深圳小产权房客观上起到保障房的作用”
此前，深圳政府部门打压“小产权房”的持久战一直未曾熄火。一位不愿具名的业内人士评价，深圳目前“小产权房”的非良性发展，大可归咎于那两场“不彻底”的农村城市化运动。2010年初，履新不久的时任代市长王荣曾尖锐指出，深圳关内是“城市包围农村”，关外是“农村包围城市”。
多年来，有关部门不断强调“小产权房”无房产证、拆迁难补偿、质量没保证、遗赠很麻烦等缺陷，但价格低廉、手续简易、地理位置颇佳等优势，令深圳 “小产权房”市场红火依旧。本报也曾对本地“小产权房”现状进行过深度调查报道（详情请见2012年3月7日深圳周刊AⅡ08版）。
“小产权房”因其“非法身份”一直处于整治状态，但清理结果几乎都是“雷声大雨点小”。如今，深圳正式提出将“小产权房”纳入保障性住房体系，从打击到收编，可视作质的转变。
在不少专家眼中，深圳的“小产权房”客观上早已起到了保障性住房的作用。深圳市房地产研究中心主任王锋估算，该市80%的低收入家庭都租住在原农村集体经济组织集资房、城中村村民自建房内。
全国工商联房地产商会理事陈宝存表示，深圳“小产权房”和保障性住房在功能上基本相似，只不过没有获得国家的认可。
房地产市场研究机构REICO工作室近期发布了一份名为《我国小产权房问题研究：现状与出路》的报告称，解决“小产权房”问题的核心已不是合法与否或者禁止与否，而是政府如何引导其从“合情合理”走向“合法合规”，如何在城市化发展中和谐解决问题，实现政府、原村民、租住者、开发商之间“多赢”的局面。
市规划国土委相关负责人表示，将历史遗留问题住房纳入保障房体系，并不是鼓励进一步建集资房和自建房，有关规定明令禁止这类建房。该委会严格把关违规住房纳入保障房的渠道。结合深圳当前情况，这些数量庞大的违建房将经过综合审定评估，分门别类处理，部分符合条件的予以确认产权，获取合法地位。另外，对已建成的规划、消防安全不达标的建筑或予以拆除，符合条件的会缓和处理。
■ 延伸阅读
深圳土地管理制度酝酿改革或助历史遗留违建确权
记者注意到，《深圳市住房建设规划2012年度实施计划》（以下简称《计划》）中没有涉及深圳历史遗留违法建筑最为关键的产权问题。
在《计划》颁布的同一天，有消息报道，酝酿两年的《深圳市土地管理制度改革总体方案》（以下简称《方案》）已获国土资源部和广东省政府联合批复。此举意味着，深圳市土地管理制度即将迎来重大改革。
据该委相关负责人透露，早自2010年3月，深圳已启动《方案》的起草工作。《方案》提出的改革思路是明确产权、明晰权益、丰富权能，探索权益实现的多元化路径；结合土地二次开发模式创新土地确权路径；从原农村集体组织内部、行政、司法3个层次完善土地权属争议调处机制。
据财新网报道，此次将权属问题纳入土地管理制度改革整体框架下，多位受访业内人士分析，这可视作国土资源部给深圳小产权房在一定框架和方向下进行产权创新的“准许”。
贺承军表示，深圳土地改革最大障碍，是对某些类别的现状土地和房产确权问题。对于在农村城市化进程中形成的历史遗留违法建筑问题，《方案》的推出，或许有助于厘清“剪不断理还乱”的产权问题。
记者查阅资料得知，1999年3月5日以前的违法建筑已完成确权，颁发了房产证。与正规的房屋产权证不同，符合条件的小产权房发放的房产证是绿色封面，即未缴纳土地出让金的特殊房本，只有房产所有权证明。
事实上，小产权房有专属的处理文件。2009年，深圳政府已谋划小产权房确权工作。当年5月，深圳市人大常委会通过了《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》（以下简称《决定》）。
《决定》规定，经普查记录的违法建筑，市政府应区别其违法程度，根据本决定以及土地利用总体规划、城市规划和土地利用计划的要求，分别采用确认产权、依法拆除或者没收、临时使用等方式，分期分批处理。
对违法建筑中符合确认产权条件的，《决定》规定，适当照顾原村民和原农村集体经济组织利益，在区分违法建筑和当事人不同情况的基础上予以处罚和补收地价款后，按规定办理初始登记，依法核发房地产证。至于确认产权的条件、处罚和补收地价款的标准与程序、办理初始登记的条件与程序等具体办法则“由市政府另行制定”。
按规定，《决定》本应在施行之日起1年内制定实施办法和配套措施，实施办法试点后全面实施。然而，两年过去了，《决定》的相关实施细则仍在研究之中。
下一步应该如何解决数量庞大的小产权房确权问题，考验着政府的执政能力和智慧。对《决定》以及《方案》具体操作细则，社会各界翘首以待。
■ 专家建议
政府最好“退出参与者角色” 小产权房应致力于硬件提高
当下，面对深圳住房需求庞大、房价收入比偏高的客观事实，强化小产权房的使用功能和保障房供给作用，将其逐步引导到合法和规范发展的轨道上来，成为深圳住房供给体系的重要组成部分。
上述报告建议，地方政府可采取3种方式，将存量小产权房转化为保障性住房：
一，地方政府按照合理价格直接收购存量小产权房，将其作为廉租房或公租房并按照现行政策分配给合格的租赁者；二，地方政府按照合理价格租赁存量小产权房，再作为廉租房或公租房转租给合格的租赁者，其中廉租房差价由政府承担；三，直接将存量小产权房确定为公租房，严格按照公租房要求开展租赁经营活动。
报告呼吁，有关部门在将小产权房建设纳入保障性住房体系时，可参考保障性住房尤其是经济适用房和公共租赁住房的要求，从小产权房的户型面积、建设标准、购房（租房）者准入条件和转让条件等方面作出明确规定。
另外，城市规划及建筑评论家贺承军博士提议，在小产权房纳入保障房体系过程中，政府还应该注意到自身角色扮演，最好“退出参与者角色”，让度出一部分土地增值收益，让社会力量参与进来。政府在制定相关制度之时，可连带进入金融市场与银行抵押贷款政策，对土地资本属性进行挖掘，以释放其巨大的价值空间。
从小产权房自身看来，其硬件的“低端配置”与政府保障性住房的要求相去甚远，不免成为升级“正规军”的硬伤。世联地产集团董事长陈劲松支持小产权房成为保障性住房的一份子。但他强调，小产权房的建房标准和配套标准亟待提高，尤其是建筑质量问题，建议可以就建筑安全进行全面普查，符合要求的就可以留下。同时，应防止个别地区因为保障房项目没有完成任务，而用小产权房充数的行为。 (本文来源：南方日报 ) |
