中心城区几乎无地可用，深圳想方设法探索如何破解土地供应难题。
城市更新 土地如何确权？
深圳存量建设用地规模已超新增建设用地，中心城区今年零地块出让；今年上半年入市的新房项目中50%是城市更新项目；深圳已公布旧改面积相当于楼市一年半的成交量……种种数据都显示，深圳已进入城市更新(旧城改造)时代。
深圳为何在全国大中城市中最早进入旧改时代？深圳城市更新又有如何特点？房地产开发企业又如何介入更新？上周六，在深圳举行的中国旧城改造高峰论坛上，来自政府、业界和企业的代表共同探讨了这些问题。
“城市更新涉及300平方公里历史遗留和违法用地，这些土地如何确权？要不要区分违法和合法？拆赔比要不要有同一的标准？旧改是否应照顾租户利益？这是未来深圳城市更新政策很重要的有待探索的问题。”深圳市规划国土发展研究中心土地改革研究组组长赵新平表示。
仅4%建设用地可扩张
数据显示，2012年深圳土地供应计划中，新增建设用地800公顷，而存量建设用地是918公顷，存量建设用地的供应规模首超新增建设用地；而在2012年上半年，深圳进入市场销售的房地产总建筑面积中，有50%都属于城市更新项目。
“深圳已正式步入旧改时代”，深圳中原副总贺晓丽在上周进行的中国住交会上如此表示，她透露，深圳已公布旧改项目的面积相当于深圳市场一年半的成交量。根据深圳中原监测，2010年至今深圳公布的旧改项目共有206个，面积高达1521.90万平方米，同时在未来一定时期内，品牌房企的旧改项目扎堆入市，将带动片区升温。
深圳率先进入旧改时代正是源于深圳可新增建设用地的稀缺。深圳市规划国土发展研究中心土地改革研究组组长赵新平在论坛上透露，深圳整个土地面积是1991平方公里(含内伶仃岛)，而经过30多年的发展，深圳建设用地达到了其中的一半，将近46%，“这可能是全世界最高的一个比例，同期对应北京的是20%，上海是30%，香港是24%”，同时深圳还要求建设用地的最大规模不能突破50%，也就是说深圳只有几个点的建设用地可以进一步扩张。
赵新平表示，经过30年的发展，深圳以平均每年30平方公里的建设速度在扩张这个城市，这是世界历史上绝无仅有的一个案例，30平方公里就是一个中等城市的规模，这么快的速度相当于一年新建一个城市。
同时，深圳的产业也需要旧改来实现“腾笼换鸟”。佳兆业集团总裁金志刚表示，深圳早期的产业都基本上是三来一补加工制造业，到处都是工业区和厂房，但是现在金融、高科技、服务业变成支柱产业，“还有很多的新鸟需要新笼子来装”，所以很多旧厂房改变了功能，很多旧城区、旧村通过旧城改造发挥了重大的经济社会功能。
“深圳建设用地结构中工矿仓储用地占的比重平均达到30%以上，世界上很少有这么高比重的，而且深圳没有多少的矿业，实际上主要是工业和仓储用地”，赵新平表示，这反映了深圳对工业用地对产业用地需求的巨大。
克而瑞信息集团研究中心的数据显示，2008—2011年间，深圳中心城区的土地供应量从93.48万平方米下降至0.92万平方米，今年以来，深圳中心城区更是零地块出让。报告认为，一线城市中心城区土地供应减少，供地郊区化，面对土地资源极度匮乏的问题，地方政府也因此更加着眼于对土地价值的再挖掘，加快推进旧城改造，释放更多土地到市场，就理所当然成为政府关注的重点。
土地确权如何区分违法与合法？
赵新平认为，深圳城市更新未来很重要的问题就是土地产权。经过1992年和2004年、2005年的城市化转地，整批量的原农村的集体土地转为国有，实现了深圳市理论上全部土地的国有化。赵新平认为，这完成了27万村民、240多平方公里土地的转化，但是土地产权的确权和登记率又确实非常低，“深圳实现了土地所有权转换，却没有以法律的形式把它确定下来，没有进行产权的登记、确权、发证，特别是原农村地区”。
根据赵新平提供的一份2009年深圳村股份有限公司用地调查统计显示，深圳原农村集体经济组织实际占用的建成区面积在全市917平方公里中占了395平方公里。但这其中真正合法的土地将近93平方公里，只占1/4，另外300多平方公里主要包括历史遗留问题和违法用地，这些土地理论上属于违法的，有大量的违法建设行为，且都是以厂房、握手楼、统建楼这样的形式占有，“这是目前深圳最典型的一个特征，也就是说深圳的城市是两种人在建的，一种是国家，还有一种是原村民”。
根据以前深圳的建筑普查结果，深圳大概有建筑60多万栋，共7.5亿平方米的建筑面积，其中违建2.9亿平方米，占到了将近40%，赵新平表示，而未来深圳城市更新政策有待探索的，就包括土地如何确权？要不要区分违法和合法？拆赔比要不要有同一的标准？
旧改是否应照顾租户利益？
在问及城市更新的难点时，佳兆业集团总监、佳兆业置业公司总经理耿延良表示，最难的就是利益平衡，“一块旧城改造项目切三块蛋糕，一块给政府，政府代表公众；第二块利益是业主，第三块就是开发商”。赵新平表示深圳在做的最难是利益平衡，但这个能解决，但另一方可能被忽视的就是原来这里的住户，比如租户，因为拆了后他们不能在这里生存了。
深圳市清华苑建筑设计有限公司总规划师张曙表示，大量城中村的改造，会带来很多相应的社会问题，比如社会低收入阶层生活居住问题就会造成整个社会服务成本，大都市社会服务成本上升，这些底层的人们再也找不到适合生存的都市空间，这个在大规模城中村改造里要引起高度重视，因为外来人也没有办法申请保障性用房。
中国房地产研究会的副会长顾云昌现场表示，全世界的城市发展出现四种潮流：第一个潮流是“新都市主义”，郊外发展当中一定要按照新都市来发展，城市功能一定要齐全；第二个潮流是“城市更新”；第三个潮流就是“紧凑集约”；第四个潮流是“低碳、绿色”，“全世界的城市发展当中面临四个潮流，而深圳的城市更新也符合全世界发展的潮流，也符合中国当今城市发展的一个过程”。
“深圳目前走了一条以市场谈判来解决问题的路子，但是中间开发企业和业主的谈判有些方面也是缺少规范的”，赵新平表示，这是政府的问题，但是需要开发企业去进一步摸索，最后和政府共同去解决这些问题。“最终肯定是要达成利益平衡，实现社会效益的最大化，城市更新是城市永恒的主题，把这个做好，城市未来的发展基础才可能存在”，赵新平表示。
深圳市规划国土发展研究中心土地改革研究组组长赵新平
避免“大拆大建” 有推广价值
记者：深圳城市更新的经验能不能推广到全国，推广到全国会面临哪些问题？
赵新平：深圳这个模式完全具有推广价值。深圳是一种市场模式，这种模式在我们国家改造中还是比较少的，他把很多城市中非常难以解决的问题，通过市场选择去解决，对多方面利益照顾可能更容易一些。当然我觉得在推广过程中还面临一个深圳模式本地化的问题，因为深圳遇到的问题跟其他地方遇到的问题可能还有所区别。我们更多解决的是大量的城中村问题，而其他地方，比如或许国有土地或旧厂房更多一些等，情况还会有差异。本质上我们都是以土地国有这个背景去做的，我想完全具有推广价值。
记者：城市更新中如何避免“大拆大建”的问题？
赵新平：有人说少量的拆建不能避免，但我认为这个问题其实可以避免。深圳城市更新有三种模式，一种叫拆除重建，另外两种是功能改变和综合整治，它不拆，只是有少量建设。深圳一开始创新时就没有想过大拆大建。其实更重要的，就是理念的改变，以为大范围的拆建才能把城市建设好的这种理念在深圳市政府已经改变了，我想其他地方政府也会去学习。
记者：深圳城市更新中允许土地的协议出让，这种方式如何保证地价的透明和公平？
赵新平：第一，深圳城市更新中面对的对象、它的复杂性以及和它谈判的难度使得我们很难用招拍挂的形式。当你面对的对象，比如说村民他不知道招拍挂以后这个开发企业能给他带来什么的时候，他们怎么会把它的利益拍出去？所以企业要提前进入，这是深圳所面对的重要问题。
尽管这样看起来好像不是严格意义上的市场模式，但实际上却是绝对市场的精神，就是说企业能不能进入，他是市场中需要经过村民选择，只是后面以协议形式来完成。
第二，关于地价确实有能否公平的问题。目前关于地价的评估，深圳有两个办法，第一是引入市场评估力量，但又不完全放给市场，由引入市场的三家来评估，取平均值，然后和政府机构的评估值进行平均，即是政府和市场双监控的模式。并且市场这三家是公开竞聘，还要进行年度考核，目前操作细则还正在完善中，我们通过这样一些办法来保障市场评估更加公平和透明。
记者：2012年8月深圳出台城市更新暂行措施，其中提到政府只跟村集体确权土地，这个确权的含义是什么？
赵新平：关于土地确权，2004年深圳对特区外全部的未建设用地进行统一征转的活没有干完。其中有两块，一是当时原农村已建设用地没有进行征转，二是当时应该征转的范围实际上还遗留下来很多没有征完，而没有征完的一部分被农民占用了。所以在城市更新时，我们不仅要对原农村已建设土地进行改造，还有该征转土地，也需要完成征转手续。
原农村股份公司到底应该拥有多少合法用地，使得它具有长期或者有限期的土地使用权这个量我们没有进行规范，这个边界也没有划出来。所以现在变成无论任何地方搞土地整备或者更新，都面临一大难题，这就是深圳在过去发展中遗留下来的问题。实际上我们把农民土地征转过来了，不仅要全部征转，首先要全部补偿。拆迁的时候也要进行地上物的补偿，而且农民要有多少地，也需要规范，不能说你不断地占、不断给人家合法化，那是没有边界的。目前确权政策并没有完全出来，更新也只是在确权一小块上进行的突破。
分配好利益是旧城改造成功的不二法门
佳兆业集团总裁金志刚：
当代中国发展实在太快了，每个十年都是爆炸式增长，完全超出了那些规划者的想象力。以深圳为例，30年前这只是一个3万人口、两三条小街的边陲小镇，当时的城市规划者没有想到，随着经济发展突飞猛进，规划600万人的城市进来了1500万人，已经是全国人口密度最大的城市。
发展需要旧改，旧改推动发展。但也确实有很多粗暴的案例，使得大众把旧城改造简单等同于拆迁，把拆迁简单贴上黑色的标签。这些粗暴案例的根源在于没有平衡好各方的利益。认真分配好利益，是旧城改造成功的不二法门。
旧城改造，主要处理好以下六大利益关系：一是拆迁业主的利益关系，我们充分尊重和满足业主意愿，内部不允许叫“钉子户”，我们叫“困难户”，他有困难，你得想办法去帮他；二是与市民的利益关系，旧城改造要让普通市民受益；三是与现有城市功能的关系，要对城市、片区深入调研，弥补功能缺陷，满足城市发展的需要；四是与自然生态的关系，改善生活环境，建设美丽中国；五是与历史文化的关系，保护性开发，不要把祖宗丢了什么都一拆了之，注意保留城市记忆，承前启后；六是与可持续发展的关系，要符合整体经济发展的需求。
国外城市更新，政府是“先行者”
深圳市清华苑建筑设计有限公司总规划师张曙：
国外的城市更新跟我们有蛮大区别，国外因为整个社会体制、构架、土地所有权等各方面的因素，造成了国外的城市更新，一是相对来说涉及的范围比较小，二是在行动之前研究、论证过程非常漫长和充分，三是政府在这里面扮演了先行的积极的角色。
而深圳的城市更新也有其特点。第一是整个规划工作的政策保障到位，从计划的申报到程序的审批、规划的制定、规划的审批等这一条线，现在已经有了非常清晰的指引。第二，深圳土地政策与更新规划的配套比较好。一是更新的范围内，合法用地的认定有比较明确的条件；二是待完善的土地，也有相关的政策支持来处置；三是更新开发建设用地跟现状的合法一些用地之间的逻辑关系也定得比较好；四是建设用地的出让以及地价的核算相对明确。
第三，深圳开展的城市更新规划非常强调规划和操作性，其中政府代表公共利益，开发企业有其经济利益，被改造的原有的业主以及项目周边的利益相关方有其合法利益，三方城市更新的利益的平衡点达成，是所有城市更新工作里面最难的一个事情。
此外，深圳城市更新中，开发企业有机会在规划的前期就可以把自己利益的诉求跟市场的经济活动的一些规律性的东西，来反馈给规划编制，使得这个规划最终的成果，能够经得起市场的检验，符合市场运作的要求，最后能够实质性地操作下去。
拆迁补偿标准还要完善和规范
深圳市规划国土发展研究中心土地改革研究组组长赵新平：
目前深圳的城市更新尽管推广的轰轰烈烈，但是其实也面临着一些政策上的需要进一步探索的问题。
第一，土地确权问题。虽然深圳现在已经突破了对违法建设用地的一些限制，可以对违建或者是未建地进行更新。但是这中间确权的问题是什么？深圳有给原农村、农民留用地的政策，但是留多少缺少规范，所以开发主体和村里谈判的时候缺少规范。第二，要不要区分违法和合法。以前更新过程中出现过很多“亿元户”，未来会不会有这个问题，这与社会公正密切相关。第三，更新改造拆迁补偿的标准要不要统一。对于有“钉子户”漫天要价的现象，这个政策需要完善和规范。第四，开发尽管说是照顾了三方的利益，实际上却忽略了大量的用地主体，这些握手楼里面租户的利益怎样保障。第五，土地更新到底目标是什么，我们目前处在城市化的快速发展时期，城市更新是为了促进城市化的，这其中包括了大量的居住在这个土地的人，他哪怕只是租用者，把他安排好了才是城市化的一个更重要的内涵。第六，容积率、规划的问题，广州城市更新先确定规划，然后去谈判，而规划放在更新谈判过程中间，要知道容积率是不是无价的，他损不损害公共利益，他应不应该控制在一个度里头。
企业资金雄厚、综合能力强参与旧改更有优势
克而瑞信息集团研究中心总经理陈啸天：
克而瑞的研究报告显示，投资旧城改造项目具有这样几点优势。第一，旧城改造有效提高房地产市场供应，满足大城市旺盛的市场需求，有助于企业提高大城市市场占有率。第二，在旧城改造之后，项目区位效益显著提高，土地经济价值将得到最大程度的释放。三是获得较高的开发利润。
尽管如此，旧城改造开发过程中的风险与难度也不容小觑。有别于一般的房地产开发，旧城改造项目涉及拿地、融资、规划、拆迁等多个方面，目前仍存在较多问题。首先，旧城改造的复杂性和系统性，决定了企业必须具备高度的专业能力。其次，旧城改造周期性相对较长，则决定了企业必须具备良好的资金实力。而专业开发能力是旧城改造业务得以实现的最后一个环节。所以说，资金雄厚、综合能力强的企业在旧城改造方面更有优势。具体看来，一是必须具备雄厚的资金实力。因为旧城改造项目开发时间跨度大，推进难度大，所以必须有资金支持。二是必须具备多方面的专业能力。一方面是房地产开发的专业能力，而另一方面则是法律、管理等专业能力，旧城改造项目一般存在较多历史遗留问题，涉及法律纠纷、拆迁补偿、历史遗迹保护，因此需要专业人才来处理和解决问题。三是必须具备较强的资源整合能力，平衡各种利益关系。
从目前来看，涉足旧城改造的典型企业主要分为这样三类：首先是丰富的有旧城改造经验，典型企业代表如佳兆业等，企业拥有丰富的本土资源和开发经验，谈判合作有优势；其次是拥有大型综合体项目操作经验且资金雄厚的央企，比如华润、招商等，易获得地方支持；三是具备较好商业模式的企业，比较能获得原住民的信任和支持，如卓越、京基。
(南方日报) |
